In generale, ci sono due modelli di finanziamento, su cui si incardinano tre meccanismi mediante i quali viene finanziato il settore istruzione383.
Il primo modello delinea una procedura (normalmente concordata) che si basa su criteri predeterminati al ricorrere dei quali la scuola riceve un preciso finanziamento. Il secondo, invece, si fonda su una valutazione delle esigenze dell’istituto scolastico che può, anche se non necessariamente, tenere in considerazione elementi predeterminati. il primo modello è autovincolante, nel senso che, una volta raggiunto l’accordo, l’autorità responsabile del finanziamento non può rimanere inadempiente; il secondo lascia a quest’ultima margini di discrezionalità sull’an, quando e quomodo del finanziamento.
Per quanto concerne i meccanismi di finanziamento, un primo è quello della “formula di finanziamento”, che consiste nello stanziamento di risorse sulla base di parametri che vengono accettati universalmente.Tale meccanismo si incardina normalmente sul primo modello descritto (quello definito autovincolante).
Il secondo consta della “approvazione di un budget”, che per le scuole comporta l’approvazione di un bilancio preventivo (nel diritto scolastico italiano: programma annuale, ai sensi del D.M. 129 del 2018) sottoposto al placet dell’autorità responsabile. Tale meccanismo si incardina normalmente sul secondo modello descritto (quello discrezionale).
Il terzo meccanismo (che a sua volta normalmente si incardina sul modello discrezionale) prende il nome di “determinazione discrezionale delle risorse”, in cui l’autorità responsabile del finanziamento decide in punto di risorse da stanziare in assenza di criteri cui parametrare la dotazione e in assenza di una programmazione di bilancio da parte della singola scuola. Tale meccanismo difficilmente potrebbe essere istituzionalizzato nel nostro sistema ordinamentale, anche alla luce della citata sentenza della Corte Costituzionale n. 275 del 2016.
Per quantificare il finanziamento dell’istruzione occorrente a definire il personale necessario (voce in assoluto più consistente della spesa relativa), la stragrande maggioranza degli Stati
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Alcuni aspetti della ricostruzione dei meccanismi descritti nel presente paragrafo devono tributo al lavoro condensato nella pubblicazione della Commissione europea/EACEA/Eurydice, 2014, Il finanziamento delle scuole in Europa: meccanismi, metodi e criteri nei finanziamenti pubblici. Rapporto Eurydice. Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea.
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europei utilizza una formula di finanziamento. In Italia, come anche in Germania, l’autorità centrale paga direttamente il personale scolastico. Inoltre, molti Paesi utilizzano variabili (determinate in base ai reali bisogni e ai costi effettivi sostenuti dalle istituzioni scolastiche) che si basano sugli input del processo (livelli di risorse scolastiche normalmente misurate dalla spesa per alunno o dal rapporto docenti/alunni). Vengono per contro trascurati generalmente gli outcome cognitivi (apprendimenti degli studenti, tasso di permanenza a scuola, successo formativo, carriera, reddito, etc.), tenuti in maggiore considerazione da alcuni Stati limitatamente all’istruzione superiore o terziaria384.
In alcuni Stati europei, si fa ricorso a un serie limitata di variabili connesse al numero di alunni o al personale, di solito basato sul livello di istruzione o sull'anno scolastico. Al contrario, nella maggior parte di essi, per rispondere più concretamente ai bisogni delle scuole e per compensare i costi unitari superiori, si considera una serie più ampia di variabili basate su input, quali il contesto socioeconomico, linguistico385 o etnico degli alunni o possibili particolari bisogni (tutte ipotesi note in Italia come BES); oppure diversità geografiche (si pensi alle zone montane o isolane) e demografiche tra le scuole.
Il finanziamento all’istruzione può coinvolgere tutti o solo alcuni dei seguenti attori: il livello centrale (Ministeri); i livelli intermedi (Regioni e/o Enti Locali o consigli scolastici locali, che operano in seno alle municipalità responsabili del finanziamento alle scuole) o le promanazioni territoriali del livello centrale (si pensi, per l’Italia, agli Uffici Scolastici Regionali); i livelli scolastici (scuole singole o raggruppate in reti).
384 Solamente nel Regno Unito e nei Paesi Bassi si tiene conto delle performances nel contesto dei meccanismi di
finanziamento alle scuole. Essi sono legati ai risultati effettivi o sperati della data scuola, nel certo periodo. A tal fine sono considerati vari tipi di risultati. Tra essi si segnala il tasso di permanenza, che consiste nel valutare se un alunno che prosegue gli studi dopo la scuola dell'obbligo abbandona il programma di studio prima della fine dell'anno scolastico. Più in particolare, nei Paesi Bassi è previsto un incentivo alle scuole per ridurre l'abbandono scolastico precoce. Al riguardo, l'Agenzia esecutiva per l'istruzione integra il finanziamento alle scuole, all’interno del block grant assegnato per il personale e i beni e i servizi operativi, in ragione di ogni alunno che corra il rischio di abbandono e che tuttavia prosegua gli studi.
385 Nella pubblicazione della Commissione europea da ultimo citata, p. 38, si legge in particolare che in Italia, come in
altri Stati (Estonia, Polonia, Romania e Finlandia), «è l'organizzazione delle scuole per alunni non nativi o di corsi speciali in lingua madre, piuttosto che le caratteristiche di ogni alunno, che determina se le scuole o le autorità locali hanno diritto a risorse supplementari». Il dato, pur riportato nella relazione citata solo tecnicamente e senza giudizi di merito, induce a qualche perplessità, in quanto il riferimento alle “scuole per alunni non nativi” sembra prendere atto di una “ghettizzazione” di tale categoria. Infatti, nel nostro sistema, per ragioni tecniche legate alla gestione degli organici di diritto delle scuole, in particolare nelle realtà territoriali caratterizzate da forti flussi migratori, vengono individuate delle scuole “contenitore” in cui vengono fatti confluire tutti gli alunni stranieri che vi si recano in corso d’anno. Questo meccanismo di fatto è probabilmente il primo fattore di ostacolo alla inclusione degli immigrati nel tessuto sociale nazionale. Negli Stati Uniti, uno dei primi passi verso il percorso di desegregazione razziale degli Anni Sessanta è consistito in un programma di distribuzione della popolazione studentesca di colore verso le scuole “dei bianchi”, con annessa predisposizione di servizio di trasporto pubblico (gratuito) per gli spostamenti degli stessi verso le sedi scolastiche e ritorno.
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In Europa, il trasferimento di fondi per pagare il personale scolastico (che costituisce, come detto, la parte di gran lunga più rilevante delle risorse destinate all’istruzione) normalmente vede coinvolto il livello centrale (salvo solo il caso dell’Islanda), come accade in Italia, e in alcuni casi anche il livello intermedio (sempre per il nostro Paese, le Ragionerie Territoriali dello Stato – organi “pagatori” su dispositivo degli organi del MIUR – per il personale dirigenziale scolastico – e di quelli scolastici – per il personale docente e ATA titolare nelle singole scuole).
Per quanto concerne, invece, il finanziamento per l’acquisto e l’uso di beni operativi (ossia quei beni che vengono utilizzati nell’arco di uno specifico esercizio finanziario, cioè per la fornitura dei servizi didattici – come materiali di didattica, cancelleria, elettricità e piccola manutenzione ordinaria) e capitali (ossia, le infrastrutture e le attrezzature durevoli – edifici e locali, campi da gioco, mobilio, computer, ecc. – utilizzate dalle scuole per le loro attività principali), nella maggioranza dei Paesi europei sono coinvolti quasi tutti i livelli. E in particolare i livelli intermedi fronteggiano le spese mediante trasferimenti centrali o mediante autonomi poteri fiscali. Per l’Italia, sono coinvolti sia il livello centrale, che quello intermedio. Inoltre, sempre in Italia, per fronteggiare i costi per l’acquisto dei beni operativi si utilizza una formula di finanziamento.
Infine, per quanto concerne le risorse destinate ai beni capitali il meccanismo applicato è un misto tra quelli con formula di finanziamento, per budget e discrezionale. Infatti, ai sensi della legge 104/2013, vengono ibridati gli ultimi due meccanismi, in quanto i livelli di governo substatale, di concerto con il Ministero dell'economia e della finanza e con il Ministero dell'istruzione, possono accedere più facilmente a prestiti di lungo termine per costruire nuovi edifici o per la manutenzione, la ristrutturazione e il miglioramento della sicurezza di quelli già esistenti, a condizione che abbiano avviato un processo di revisione della spesa. Per contro, con la l. 107/2015, ai commi 153 e 158 si delinea un meccanismo di finanziamento con formula, in cui il totale delle risorse è distribuito tra le Regioni, che a loro volta lo ripartiscono al proprio interno sulla base di un meccanismo di budget attivato a richiesta dagli Enti Locali.
Il finanziamento può consistere in un: trasferimento forfettario, che costituisce un ammontare di fondi forniti alle autorità di livello intermedio destinati a coprire un certo spettro di servizi pubblici tra cui l'istruzione; block grant, che costituisce un ammontare di fondi che l’autorità centrale stanzia a beneficio di quelle di livello intermedio per la copertura di almeno due delle tre categorie di risorse (personale, beni operativi e beni capitali); somme finalizzate a specifici scopi (come nel caso, tra gli altri, dell’Italia, della Germania e della Spagna) dove le diverse categorie di risorse ricevono destinazioni particolari. In Italia, in particolare, è significativo il caso delle risorse
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destinate alla contrattazione integrativa d’istituto, dove l’ammontare complessivo (fornito sulla base di una formula di finanziamento – i cui parametri dipendono dai numeri degli alunni iscritti alla scuola e del personale) è comunque vincolato al finanziamento proporzionale di analitiche voci, stabilite dalla Contrattazione Collettiva di comparto.