Prologo Il magazzino normativo

Sei norme costituzionali da utilizzare preferibilmente per interpretazione e rico- struzione del principio di laicità. Batteria di norme di diritto internazionale e di- ritto convenzionale e non convenzionale UE con funzione di ‘norme interposte’

ex art. 117 Cost. Cassetta di dodici leggi di approvazione di intese con confessioni

religiose diverse dalla cattolica di differente annata. Due pezzi unici, di cui il primo non più disponibile, consistenti in leggi di esecuzione ex art. 7, comma 2,

Cost.: l’ultima con ‘Protocollo addizionale’ incorporato. Il set ‘pattizio’ 1929-1985 comprende altresì: una legge matrimoniale del 1929, ancora funzionante; due leggi formali, modello ‘rinforzato’: le leggi del 20 maggio 1985 nn. 206 e 222, rispettivamente in materia di enti ecclesiastici e sostentamento clero cattolico.

Sempre nella corsia ‘prodotti pattizi’ è possibile trovare: serie di intese di 2° livello in formato d.p.r.; qualche piccola intesa in materia assicurativa per il clero cattolico; un certo numero di «intese fantasma»1_{, scambi di note diplomatiche tra}

Repubblica italiana e Santa Sede in materia di procedure per il riconoscimento di enti ecclesiastici o per rinnovo Commissioni paritetiche. Ampia scelta, ancora, di accordi bilaterali a livello regionale nei settori: urbanistica, scuola, assistenza sociale, beni culturali. Abbondanza di legislazione non bilaterale, ma contrattata, conseguente a scelte occasionali/contingenti.

Nell’area destinata alla ‘normativa unilaterale’ continua ad essere in offerta la legge 24 giugno1929, n. 1159. Nutrita scelta, poi, tra la legislazione unilaterale regionale e tra gli atti di Governo. Norme di diritto comune con applicazione subordinata alla regolamentazione pattizia fra Stato e controparte confessionale: si veda l’art. 1, comma 1, lett. d) d.p.r. 13 settembre 2005, n. 296 per criteri & modalità concessione uso locazione di beni immobili dello Stato. Serie limitata e mai approvata o presentata di proposte di legge o di bozze di proposta di legge in materia di libertà religiosa: Andreotti 1990; Prodi I 1997; Berlusconi 2002; Prodi II 2006; e ultimo arrivo, durante la XVII legislatura, la bozza Astrid -Zaccaria e Altri 2017.

Pezzi unici: legge 22 febbraio 2006, n. 85 in materia di reati di opinione e legge 9 gennaio 2006, n. 7 per prevenzione e divieto Mutilazioni genitali femminili. Ampia scelta, poi, tra i prodotti normativi di natura amministrativa, di partico- lare valore: ordinanze contingibili ed urgenti ex art 54 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Infine, nel reparto legislativo/esecutivo si possono trovare varie carte d’im- pegno o di valori: ‘Carta dei Valori della cittadinanza e dell’integrazione’, d.m. 23 aprile 2007 o ‘Patto nazionale per l’Islam italiano’, 1° febbraio 2017.

Al piano giurisdizionale si trovano poi pronunce di varia forma e origine: Tar, Consiglio di Stato, Tribunali, Corti d’appello, Cassazione, Tribunali dei minori, Giurì di autodisciplina pubblicitaria; Garante per la protezione dei dati perso- nali, Corte dei conti, Commissioni tributarie, oltre ovviamente la diversificata gamma di sentenze della Corte Edu e della Corte di Lussemburgo. Infine, ampia scelta tra le decisioni della Corte costituzionale: sentenze additive, additive di principio, manipolative, interpretative di rigetto o di accoglimento.

1 _{Cfr. Alessandro Albisetti, Le intese fantasma (a metà), in «Stato, Chiese e pluralismo}

Questo il rapido inventario di una parte del materiale normativo-giurispru- denziale in materia di rapporti fra Stato italiano e confessioni religiose accu- mulato nel ‘magazzino costituzionale’ in settant’anni di storia repubblicana. Un quadro complesso caratterizzato da un’interpretazione spesso forzata delle ragio- ni concernenti l’uso delle fonti e dove addirittura, così osserva Casuscelli, la linea di confine tra materie riservate alla disciplina bilaterale e materie da disciplina- re in via unilaterale si è persa, così che i due modelli di produzione normativa hanno finito per mescolarsi, tanto da avere accanto a norme pattizie destinate a costituire un abnorme diritto comune per via negoziata, norme di diritto comu- ne con profili di accentuata ed evidente ecclesiasticità. È andato in altre parole consolidandosi2_{, nella prassi, «un concorso di fonti nella disciplina della libertà}

di religione e delle relazioni dello Stato con le confessioni che appare lontano dal quadro costituzionale, se non contrario al principio di legalità sostanziale (e) alla funzione di garanzia democratica assolta, in quel quadro, dalla riserva di legge»3_.

Ora, questo sistema di fonti è in grado o non di soddisfare le domande di tutela del diritto di libertà religiosa e di coscienza? Tale apparato normativo è adeguato al mutato contesto socio-religioso consolidatosi dalla fine degli anni Ottanta dello scorso secolo ad oggi? Se è vero che il diritto di libertà religiosa rinvia ad una dimensione innanzitutto assiologica, prima ancora che giuridica, se la libertà religiosa, osservava nel lontano 1975 Guerzoni, «si configura […] pro- priamente (come) valore etico-politico»4_{, espressione di un preciso sistema stori-}

co-culturale cronologicamente e spiritualmente marcato, diviene allora doveroso chiedersi se il sistema normativo attualmente in vigore sia o non in sintonia con le trasformazioni culturali e sociali del primo scorcio di millennio.

Per tentare di rispondere a questi interrogativi proverò a riflettere su tre nodi problematici. Innanzitutto, bisognerà provare a capire le ragioni della grande mancanza; dell’aspirazione incompiuta che storicamente ha segnato la storia con- temporanea del diritto di libertà religiosa in Italia, quanto meno dal 1929 ad oggi.

2 _{Si veda il successivo par. 3.}

3 _{Giuseppe Casuscelli, Il pluralismo in materia religiosa nell’attuazione della costituzione}

ad opera del legislatore repubblicano, in Diritto e religione in Italia . Rapporto nazionale sulla salvaguardia della libertà religiosa in regime di pluralismo confessionale e culturale, a cura di Sara Domianello, Bologna, il Mulino, 2012, pp. 23-41. Si veda anche Salvatore Berlingò, Fonti del diritto ecclesiastico, in Digesto delle discipline pubblicistiche, VI, Torino, UTET, 1991, p. 5 estratto; cfr. anche Fortunato Freni, Soft Law e sistema delle fonti del diritto ecclesiastico italiano, in «Stato, Chiese e pluralismo confessionale», rivista telematica (www.statoechiese. it), ottobre 2009, pp. 1-67.

4 _{Luciano Guerzoni, Libertà religiosa ed esperienza liberal-democratica, in Teoria e prassi}

In seconda battuta, si tratterà di considerare se il soddisfacimento della crescente domanda di pluralismo religioso trovi una migliore risposta in un modello di fonti di diritto di natura ‘normativista’, o piuttosto in un sistema di natura pos-

moderno dove il diritto finisce per prevalere sulla dimensione politica. Infine, si

cercherà di comprendere in che misura la grande occasione perduta d’elaborare in fase costituente una diversa nozione di libertà religiosa abbia condizionato il modo di regolare tale diritto rispetto alle istanze provenienti dalla società civile.

2. Primo quadro. Analisi politico-giuridica del sistema normativo vigente