I L SOSTANZIALE SUPERAMENTO DELLA “ DOTTRINA ALTMARK ” ED IL RITORNO ALLA LOGICA DELLA PROPORZIONALITÀ TRA DEROGHE AMMISSIBILI E REGIME CONCORRENZIALE :

L’APPROVAZIONEDELCOSIDDETTO “PACCHETTO MONTI”.

La decisione da ultimo descritta è utile per comprendere di fronte a quale scenario si trovassero le Istituzioni comunitarie all’indomani della pronuncia del 2003.

Di fatto, superata l’impostazione Ferring ed individuati quattro criteri idonei sì ad escludere la qualificazione preventiva di aiuto di stato ma rivelatisi ben presto inutilizzabili, il rischio che si paventava era quello che tornasse in auge il sin troppo rigoroso orientamento che mirava a ricondurre ogni ipotesi di compensazione entro l’alveo applicativo dell’art. 87, imponendo un obbligo di notifica generalizzato in ordine alle sovvenzioni da istituire ex novo, salvo accertarne a posteriori la “giustificabilità” ai sensi dell’art. 86, par. 2. Come detto in precedenza, una simile impostazione avrebbe potuto seriamente minare la continuità nella fornitura dei pubblici servizi in sede nazionale, consentendo alla Commissione di esercitare un pervasivo sindacato preventivo ai sensi dell’art. 88, par. 3, TCE, oltre che un significativo controllo sulle compensazioni già in corso di erogazione, sulla base dell’art. 88, par. 2. In linea generale, si sarebbe affermata una nuova concezione di servizio d’interesse economico generale che solo in apparenza avrebbe beneficiato della consistente legittimazione derivante dall’art. 86, par. 2, ma che nei fatti si sarebbe scontrato, troppo

frequentemente, con le istanze di cui si fa portatrice un organismo sovranazionale e privo di una diretta legittimazione popolare, quale è la Commissione CE. Evidentemente siffatte conseguenze non potevano ritenersi accettabili, specialmente alla luce della valorizzazione del pubblico servizio attuata dalle Istituzioni comunitarie dal 1996 in poi. Inoltre, l’intervento troppo incisivo dell’Esecutivo comunitario avrebbe finito per entrare in contraddizione con lo stesso principio di sussidiarietà: infatti, una volta attribuito agli Stati-membri il potere di “definire” l’interesse generale, parrebbe consequenziale che gli venga riconosciuto un adeguato spazio di manovra nell’individuare le deviazioni dal regime concorrenziale che si reputino indispensabili al fine di perseguire gli obiettivi prefissati.

Anche al fine di trovare un punto d’incontro tra le differenti esigenze, riordinando una materia sviluppatasi solo sul piano giurisprudenziale, la Commissione nel novembre 2005 ha adottato una serie di misure in merito alle compensazioni degli oneri di pubblico servizio (cd. “Pacchetto Monti”)298_{. Come si vedrà, le nuove norme si}

rifanno - dandogli coerenza - ai risultati interpretativi cui si era giunti applicando i principi elaborati dalla Corte di Giustizia e dalla stessa Commissione, secondo un’ottica che parrebbe privilegiare la nozione di pubblico servizio e la sua specificità rispetto ad ogni altro interesse in gioco, ivi compresa la rigorosa conformità ai principi giuridici contenuti nel Trattato.

Nel dettaglio la riforma si compone di tre distinti atti normativi: a) la Decisione “riguardante l’applicazione dell’art. 86, par. 2, del Trattato CE agli aiuti di stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale”299_{, adottata}

ai sensi dell’art. 86, par. 3; b) la Comunicazione sulla “Disciplina comunitaria degli aiuti di stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico”300_{; c) la Direttiva 2005/81/CE della Commissione che modifica la Direttiva}

298 _{Tra i tanti contributi dottrinali, cfr. B. RAPP-JUNG, op. cit.; M. DONY, Les compensations d’obligations}

du service public, in M. DONY – C. SMITS (sour la direction de), Aides d’Etat, Bruxelles, 2005; J. L.

BUENDÌA SIERRA, An Analysis of Article 86(2) EC, in M. S. RYDELSKI (edited by), The EC State Aid Regime:

Distortive Effects of State Aid on Competition and Trade, Londra, 2006; G. CAGGIANO, Il ruolo della

Commissione per la compensazione del servizio pubblico nella disciplina generale e televisiva, in Studi sull’integrazione europea, 2006, 65 ss.; D. GALLI, op. cit., 931 ss.; F. FILPO, La nuova disciplina

comunitaria in materia di aiuti di Stato per la compensazione di oneri di pubblico servizio, in Contr. Impr. Eur., 2006, 523 ss.

299 _{Decisione della Commissione, 28 novembre 2005, in G.U.U.E., L 312, 29 novembre 2005, p. 67 ss.} 300 _{Comunicazione della Commissione, 28 novembre 2005, in G.U.U.E., C 297, 29 novembre 2005, p. 4}

80/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati-membri e le loro imprese pubbliche nonché fra determinate imprese301_.

Indipendentemente dalla Direttiva indicata al punto c), i primi due atti vanno ad istituire, insieme ai criteri Altmark, un sistema di legittimazione “piramidale” avente ad oggetto, per l’appunto, le somme versate dagli Stati a titolo di compensazione degli oneri derivanti dall’adempimento delle missioni d’interesse generale.

Pertanto, qualora una certa sovvenzione rispetti i parametri di cui alla sentenza

Altmark, sarà in radice esclusa la sua natura di aiuto di stato ed a priori non si porranno

problemi di compatibilità con il mercato comune.

Nei casi in cui, invece, non ricorrano le condizioni più stringenti, subentreranno in un primo momento i “meccanismi di giustificazione” contenuti nella Decisione di cui al punto a) ed in seconda, eventuale, battuta quelli istituiti con la Comunicazione di cui al punto b).

In particolare, la Decisione indica una serie di condizioni in presenza delle quali le compensazioni, pur non rispettando i criteri Altmark e, dunque, pur essendo qualificabili a tutti gli effetti come aiuti, non sono comunque assoggettate alla restrittiva disciplina di cui agli artt. 87 ss., TCE: nei casi contemplati, di conseguenza, anche le ipotesi di sovvenzioni da istituire ex novo in sede statale non dovranno essere notificate alla Commissione, in deroga dunque all’obbligo di cui all’art. 88, par. 3, TCE. Sulla scorta delle regole già dettate in tema di cosiddetti aiuti de minimis, la Commissione individua dunque, anche nei settori economici di interesse generale, talune fattispecie di finanziamento rispetto alle quali se ne presume ex ante l’inidoneità nell’incidere sugli scambi comunitari in modo significativo, in ragione del loro ridotto peso economico. Piuttosto che valutare caso per caso la capacità distorsiva dei singoli aiuti erogati, la Commissione, nell’esercizio di una sua prerogativa, preferisce enucleare in linea generale ed astratta le condizioni che legittimano la corresponsione di una serie di sostegni finanziari302_.

301 _{Direttiva della Commissione, in G.U.U.E., L 312, 29 novembre 2005, p. 47 ss.}

302 _{Rientrano nell’ambito applicativo della Decisione le compensazioni inferiori alle soglie indicate}

all’art. 2, comma 1, lett. a) ed, inoltre, quelle concesse ad ospedali e ad imprese aventi incarichi di edilizia popolare che svolgono attività considerate dallo Stato-membro come servizi d’interesse economico generale e quelle concesse nei settori del trasporto marittimo ed aereo entro i limiti di cui alle lettere c) e d) dell’art. 2, comma 1. Ulteriori condizioni attengono alle modalità di conferimento dell’incarico d’interesse generale. In particolare, onde consentire una corretta commisurazione dell’effettivo onere connesso all’espletamento del servizio, gli atti d’incarico dovranno indicare: a) la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico; b) le imprese interessate e il territorio interessato; c) la natura dei diritti

Da ultimo, in applicazione del principio di proporzionalità, all’art. 5 si ribadisce che la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine utile ragionevole del capitale proprio necessario per l’adempimento di detti obblighi. La norma è interamente dedicata alla definizione delle modalità di calcolo dei costi che meritano di essere compensati e particolarmente significativo appare il comma 4, nel quale finalmente si fornisce la nozione di “margine di utile ragionevole”, prendendosi atto, implicitamente, dei limiti connaturati ad ogni impostazione che adotti parametri di raffronto “artificiali”. Infatti, da un lato si chiarisce che il “margine” coincide con il “tasso di remunerazione del capitale proprio che tenga conto del rischio o dell’assenza di rischio per l’impresa grazie all’intervento dello Stato, in particolare se quest’ultimo concede diritti esclusivi o speciali”, specificandosi che “di norma questo tasso non deve superare il tasso medio rilevato nel settore interessato nel corso degli ultimi anni”. D’altro canto, riecheggiando le conclusioni cui era giunta la Corte di Giustizia nella citata sentenza Chronopost, si stabilisce che “nei settori in cui non esiste alcuna impresa comparabile a quella alla quale è stata affidata la gestione del servizio d’interesse economico generale, può essere effettuato un raffronto con imprese situate in altri Stati membri o, se del caso, che appartengono ad altri settori, a condizione che vengano prese in considerazione le caratteristiche particolari di ciascun settore”. La Decisione si conclude con le norme relative al controllo delle sovracompensazioni ed ai meccanismi di raccordo tra Stati- membri e Comunità Europea.

Come detto in precedenza, le compensazioni che non soddisfano i criteri

Altmark, né rientrano nell’ambito applicativo della Decisione, costituiscono a tutti gli

effetti aiuti di stato assoggettati alle regole di cui all’art. 87 ss., TCE, ivi compreso l’obbligo di notifica ex art. 88, par. 3. Nel valutarne l’ammissibilità, la Commissione dispone oggi dei parametri dettati con la Comunicazione adottata nell’ambito del “Pacchetto Monti”, la quale, ad ogni modo, nulla aggiunge alla disciplina contenuta nella Decisione passata in rassegna in precedenza. Ciò significa che la compatibilità di ogni compensazione con il mercato comune va in linea generale valutata alla luce dei tre

esclusivi o speciali eventualmente accordati all’impresa; d) i parametri per il calcolo e la revisione della compensazione.

noti criteri, consistenti nella necessità che il finanziamento sia volto a sostenere un servizio d’interesse economico generale, che la missione sia chiaramente definita in ogni suo contenuto e che si mantenga un rapporto di proporzionalità tra costi e compensazioni. Le soglie e le esclusioni indicate all’art. 2 della Decisione valgono pertanto al solo fine di individuare le fattispecie di finanziamento che, pur qualificabili come aiuti, sono tuttavia sottratte all’obbligo di notifica preventiva.

Da ultimo, i provvedimenti adottati nel 2005 comprendono una nuova Direttiva che modifica l’originario atto normativo comunitario dedicato alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra Stati membri e imprese pubbliche303_.

L’adeguamento della normativa in questione costituiva a ben vedere un passaggio obbligato per la Commissione, nel quadro della riorganizzazione della disciplina relativa alle compensazioni finanziarie ed a seguito delle crepe interpretative apertesi con la sentenza Altmark. Peraltro, gli obiettivi perseguiti con la Direttiva appaiono piuttosto limitati: in effetti la Commissione si limita a rinnovare l’obbligo di tenere contabilità separate in capo a tutte le imprese che beneficiano di compensazioni finanziarie, indipendentemente – e in questa parte risiede la novità – dalla qualificazione giuridica di dette compensazioni ai sensi dell’art. 87, par. 1, TCE. Si temeva, evidentemente, che taluni finanziamenti non venissero più evidenziati nelle rispettive scritture dalle imprese interessate, specialmente nei casi in cui si fossero rispettate le quattro condizioni Altmark. A questo proposito, nella Direttiva si ribadisce che solo la tenuta di una contabilità separata permette di identificare i costi imputabili al servizio d’interesse economico generale e di calcolare l’importo corretto della compensazione.

5. LE SUGGESTIONI IN TEMA DI COMPENSAZIONI FINANZIARIE PROVENIENTI DAL SETTORE