L E SUGGESTIONI IN TEMA DI COMPENSAZIONI FINANZIARIE PROVENIENTI DAL SETTORE POSTALE SULLA VIA DELLA COMPLETA LIBERALIZZAZIONE

De iure condendo, si ritiene utile segnalare come gli echi della problematica

connessa al finanziamento degli oneri di pubblico servizio comincino ad avvertirsi anche in alcuni dei settori già condizionati da specifiche Direttive di liberalizzazione. Si

pensi, nuovamente, al mercato postale che si avvia, com’è noto, verso la completa apertura.

Ebbene, nella Direttiva 2008/6/CE304_{, relativa, per l’appunto, al pieno}

completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari, in sostituzione dei diritti esclusivi e speciali ormai soppressi, vengono modulate tre alternative ipotesi di finanziamento degli oneri legati al servizio universale: al nuovo art. 7, par. 1 della Direttiva “postale”, si prevede testualmente che: “gli Stati membri possono finanziare la fornitura del servizio universale in conformità di uno o più degli strumenti di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, o in conformità di qualsiasi altro strumento compatibile con il Trattato CE”. Ai successivi paragrafi 2 e 3, nell’indicare gli strumenti utilizzabili, si stabilisce che “gli Stati membri possono garantire la fornitura del servizio universale appaltando tali servizi in conformità delle norme e ai regolamenti applicabili in materia di appalti pubblici, inclusi (…) il dialogo competitivo o le procedure negoziate con o senza la pubblicazione di un bando di gara. Se uno Stato membro stabilisce che gli obblighi del servizio universale previsti dalla presente direttiva, comportano un costo netto, calcolato tenendo conto dell’allegato I, e rappresentano un onere finanziario eccessivo per il fornitore o i fornitori del servizio universale, può introdurre: (a) un meccanismo volto a compensare l’impresa interessata a partire da fondi pubblici; (b) un meccanismo volto a ripartire il costo netto degli obblighi del servizio universale fra i fornitori di servizi e/o gli utenti”.

Inscrivendosi a pieno titolo nel percorso interpretativo sinora analizzato, la norma si presta a talune considerazioni.

Preliminarmente, non può non denunciarsene la scarsa qualità formale.

Stando alla lettera della disposizione, l’accertamento in ordine alla sussistenza di un costo eccessivo del servizio sembrerebbe condizionare esclusivamente il finanziamento mediante i fondi pubblici ovvero il fondo di compensazione cui partecipano i fornitori e/o gli utenti; la scelta di affidare il servizio attraverso una gara d’appalto non sarebbe invece legata ad alcuna valutazione in ordine alla sostenibilità finanziaria del servizio. Non è agevole spiegare compiutamente la disposizione, essendo ben noto che anche la procedura competitiva deve considerarsi come un vero e proprio

304 _{Direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 febbraio 2008 che modifica la}

Direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari, cit.

strumento di finanziamento, posto che l’aggiudicatario, evidentemente, deve comunque essere remunerato dall’Amministrazione per le prestazioni che fornisce.

Altro difetto della norma è quello di non specificare espressamente nel corpo della Direttiva che sugli Stati membri non incomberà alcun obbligo di selezionare con gara il fornitore del servizio universale. Infatti, ben potrebbe sostenersi un’interpretazione strumentale secondo cui, fermo restando il principio della gara, i fondi pubblici ovvero il fondo di compensazione altro non sarebbero che i “serbatoi” da cui attingere le risorse destinate a remunerare l’operatore aggiudicatario. Vero è che una siffatta lettura contrasterebbe con i principi sinora passati in rassegna che non indicano affatto l’evidenza pubblica come una condizione da rispettare obbligatoriamente al fine di sovvenzionare le missioni d’interesse generale. D’altro canto, la regolamentazione di un settore così importante ed intorno al quale insistono non pochi interessi contrapposti, esigerebbe, evidentemente, una maggiore attenzione del legislatore comunitario, anche dal punto di vista formale.

Indipendentemente dai dubbi interpretativi che potranno scaturire in sede applicativa, ed a proposito delle questioni che si vanno esaminando, la norma, a ben vedere, pare porsi a metà strada tra gli “auspici” della sentenza Altmark e le “scappatoie” indicate nel Pacchetto Monti. In prima battuta, infatti, richiamando l’alternativa indicata dalla Corte di Giustizia nel 2003, si indica la procedura di gara come strumento (privilegiato) di compensazione del servizio universale, innovando rispetto all’assetto normativo pregresso ed introducendo la più efficiente tra le modalità di finanziamento. D’altro canto, al pari di quanto rilevato dalla Corte, si riconosce che non sempre l’evidenza pubblica rappresenta una strada praticabile e si delineano pertanto dei succedanei, tra cui l’erogazione di finanziamenti a partire da fondi pubblici ovvero da un fondo di compensazione cui partecipano fornitori e/o utenti. Peraltro, atteso che questi due metodi vengono presentati come alternativi rispetto alla gara, occorre ritenere che ad essi possa accedersi previo affidamento diretto dell’incarico produttivo.

Nel dettaglio, la Direttiva specifica che le sovvenzioni dovranno commisurarsi sulla base del costo netto del servizio, ma sul punto la posizione assunta parrebbe piuttosto incerta. Da un lato, infatti, alcuni elementi inducono a ritenere che il calcolo dell’onere di servizio universale in ambito postale in nulla si differenzierà rispetto alle

regole generali sinora esaminate. In questo senso, ad esempio, al punto 3.2.3 della Relazione che accompagnava l’originaria Proposta di Direttiva305_{, esplicitando le ragioni}

per cui non si riteneva opportuno introdurre norme speciali sul tema della compensazioni, si riconosceva l’esistenza di “un corpo dettagliato di norme e di casistica comunitarie” a cui espressamente si rinviava. Inoltre, al Considerando 29 della Direttiva, rifacendosi a parametri ben noti, si prevede che “il costo netto del servizio universale deve essere calcolato, sotto la supervisione delle Autorità nazionali di regolamentazione, come la differenza tra il costo netto delle operazioni di un fornitore del servizio universale quando è soggetto ad un obbligo del servizio universale e il costo netto delle operazioni in assenza di tale obbligo”. Ancora, al Considerando 59 si ribadisce esplicitamente che la nuova Direttiva lascerà del tutto impregiudicata l’applicazione delle norme del Trattato in materia di concorrenza e libera prestazione dei servizi ed, in particolare, dei vincoli relativi alla corresponsione degli aiuti di stato.

D’altro canto, nel tentativo di introdurre regole di calcolo adeguate alle specificità del settore postale, l’art. 7, comma 3 prevede, come si è detto, che il costo netto del servizio venga calcolato “tenendo conto” dei criteri indicati nella stessa Direttiva postale e reperibili al nuovo Allegato I. Peraltro, è significativo notare che l’inciso è stato appositamente introdotto dal Consiglio europeo, durante l’iter di approvazione della Direttiva, nel quadro della Posizione comune del 30 ottobre 2007306_,

intervenuta a seguito dell’esame in prima lettura del Parlamento.

Evidentemente il Consiglio dimostra di non condividere l’originaria impostazione della Commissione, secondo cui il corpus normativo esistente in materia di compensazioni si sarebbe rivelato sufficiente ed adeguato anche per il settore postale. Probabilmente dietro le novità introdotte dal Consiglio, si cela l’intento di ricercare soluzioni di calcolo che, tenendo conto delle specificità del settore postale, non perdano di vista l’obiettivo di incentivare una gestione efficiente dell’intero servizio.

Ebbene anche queste tensioni interpretative, che caratterizzano un singolo processo di liberalizzazione, ben testimoniano come le incertezze del dopo-Altmark non possono ancora considerarsi del tutto risolte.

305 _{Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 97/67/CE,}

relativa al pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari, presentata dalla Commissione in data 18 ottobre 2006, COM (2006) 594 def.

306 _{Posizione comune definita dal Consiglio in vista dell’adozione della direttiva del Parlamento europeo e}

del Consiglio che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari – 30 ottobre 2007, 13593/07.

6. LA DIFFICOLTÀ DI DISTINGUERE IL PESO DELL’INEFFICIENZA GESTIONALE DAL COSTO