Ambito e natura della riserva di legge

Un altro aspetto che la formulazione dell’art. 10, comma 3, Cost. impo- ne di considerare attiene al contenuto necessario della legge cui essa rinvia. Siccome, alla luce di quanto sin qui detto, la disposizione costitu- zionale è di immediata applicazione e fonda un diritto soggettivo, deve ritenersi che non sia rimessa alla legge la disciplina del contenuto di tale diritto né l’individuazione dei potenziali beneficiari. Ad essa è riservata, invece, la disciplina delle modalità e delle procedure mediante le quali le richieste dovranno essere esaminate, da un lato, e delle condizioni e dei modi del godimento del diritto, dall’altro. In sostanza, per il primo profilo, spetta alla legge definire le modalità per l’accertamento delle condizioni oggettive, l’individuazione degli organi cui è attribuito il compito di valutarle, la definizione delle procedure per il suo accerta- mento, e così via. Sul secondo punto, la legge dovrà indicare gli oneri e gli obblighi cui è sottoposto lo straniero in situazione di asilo34_{: pur}

entro i limiti indicati relativi alla tutela, per tale soggetto, dei diritti fon- damentali da garantire ad ogni straniero nell’ordinamento italiano35_.

Per utilizzare la distinzione tra applicazione e attuazione proposta da Massimo Luciani, possiamo ritenere che la disposizione costitu- zionale non richieda attuazione per essere applicata, in quanto l’art. 10 comma 3 non richiede “qualcosa di più della semplice applicazione”, come avviene invece quando la Costituzione introduce “istituti nuovi, per la cui operatività è richiesto l’intervento del legislatore” ovvero in tutte le ipotesi in cui «l’eccedenza progettuale sottesa alle previsioni co- stituzionali impedisce che ci si accontenti della semplice applicazione e si metta in campo la capacità progettuale della politica»36_.

34. C. Esposito, op. cit., pp. 224-225.

35. Anche secondo la richiamata sentenza della Corte di Cassazione n. 4674 del 1997 alla legge di attuazione dell’art. 10 spetta specificare “le condizioni di esercizio e le modalità di godimento” del diritto di ingresso nel territorio statale.

36. Così M. Luciani, Dottrina del moto delle costituzioni e vicende della Costituzione repubbli-

cana, in Scritti in onore di Paolo Stella Richter, Napoli, Editoriale scientifica, 2013, p. 785, ripreso

da M. Benvenuti, La forma dell’acqua. Il diritto di asilo costituzionale tra attuazione, applicazione

Che, poi, tale riserva di legge abbia natura assoluta e non relativa è assodato in dottrina: soltanto un atto avente forza di legge può speci- ficare quanto sopra indicato. E ciò anche in quanto la previsione della riserva di legge in questione è strettamente connessa alla (e si potrebbe dire riflessa della) riserva di legge di cui al comma 2 dell’art. 10, da cui quindi subisce anche il relativo rafforzamento (con riguardo alla “con- formità delle norme e dei trattati internazionali”).

Va a tale riguardo considerato quanto la Corte costituzionale ha af- fermato in alcune pronunce, e tra queste nella sentenza n. 202/2013: «al legislatore è riconosciuta un’ampia discrezionalità nella regolamen- tazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio na- zionale, in considerazione della pluralità degli interessi che tale rego- lazione riguarda». Affermazione da cui potrebbe trarsi la prospettiva di un ampio margine di intervento riservato al legislatore, anche con riguardo alla situazione del titolare del diritto di asilo.

Tale conseguenza merita tuttavia di essere rimeditata e approfondi- ta, in forza di due argomenti.

In primo luogo, considerando la fattispecie particolare cui quella pronuncia era riferita: ovvero al caso di una disposizione la quale pre- vedeva che nell’adottare il provvedimento di rifiuto, revoca o diniego di rinnovo del permesso di soggiorno «dello straniero che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare, ovvero del familiare ricongiun- to» si dovesse tenere conto anche della natura e dell’effettività dei vin- coli familiari dell’interessato e dell’esistenza di legami familiari e sociali con il suo Paese di origine, nonché della durata del suo soggiorno nel territorio italiano. Dunque, trattavasi di un’ipotesi specifica e ben di- stante dal caso del soggetto titolare del diritto di asilo.

In secondo luogo, la stessa pronuncia ha segnato i confini della di- screzionalità del legislatore, anche con riguardo allo specifico tema considerato, con il ritenere «che tale discrezionalità legislativa non è assoluta, dovendo rispecchiare un ragionevole e proporzionato bilan- ciamento di tutti i diritti e gli interessi coinvolti, soprattutto quando la disciplina dell’immigrazione sia suscettibile di incidere sui diritti fon- damentali, che la Costituzione protegge egualmente nei confronti del

cittadino e del non cittadino»37_{. E ciò vale, si potrebbe dire a maggior}

ragione, nell’ipotesi in cui (come nel diritto d’asilo) tale diritto è ricono- sciuto proprio in ragione della tutela dei diritti fondamentali.

Tant’è che quando in successive pronunce la Corte ha ribadito la di- screzionalità da riconoscere al legislatore in materia, essa ha delimitato la stessa con riferimento alla «fissazione dei requisiti necessari per le autorizzazioni che consentono ai cittadini extracomunitari di tratte- nersi e lavorare nel territorio della Repubblica» (sentenza n. 149 del 2019, che richiama le sentenze n. 277 del 2014 e n. 172 del 2012).

Dunque possiamo ritenere che la discrezionalità di cui gode il legi- slatore nel dare attuazione all’art. 10, comma terzo, Cost. sia – anziché ampia – ampiamente delimitata dal contenuto della disposizione costi- tuzionale.

Tuttavia, come ben noto, la legge in questione non è mai stata appro- vata38_{: così che a fronte dell’inattuazione (“espressa”) dell’art. 10, comma}

terzo, si è seguita la via della sua attuazione mediante strade diverse.