Francesca Biondi Dal Monte
5. La dimensione nazionale Stato, Regioni ed enti locali dinanzi all’immigrazione
A livello nazionale la condizione giuridica dello straniero risulta di- sciplinata da una serie di fonti adottate sia a livello statale che sub statale, in forza del riparto di competenze definito in Costituzione dopo la ri- forma del titolo V della Costituzione.
Riferimento principale è il testo unico in materia di immigrazione (d.lgs. n. 286/1998, T.U. Imm.), il quale costituisce la disciplina di rife- rimento per la definizione delle condizioni di ingresso e soggiorno sul territorio e il complesso dei diritti dello straniero. Come evidenziato in numerosi studi34, l’Italia ha dovuto attendere la fine degli anni ’90 per
34. Per un quadro si vedano, ex multis, L. Einaudi, Le politiche dell’immigrazione in Italia
dall’Unità a oggi, Roma-Bari, Laterza, 2007; E. Rossi, Immigrazione e diritti a quattordici anni dalla legge Turco-Napolitano, in La governance dell’immigrazione. Diritti, politiche e competen- ze, E. Rossi, F. Biondi Dal Monte, M. Vrenna (a cura di), Bologna, il Mulino, 2013, p. 61 ss.;
M. Colucci, Storia dell’immigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni, Roma, Car- rocci, 2018, p. 198.
una regolamentazione organica del fenomeno migratorio grazie alla l. n. 40/1998, anche nota come “Turco-Napolitano”, poi confluita nel ri- chiamato T.U. Imm. Le precedenti discipline, prevalentemente settoria- li, erano state adottate sulla scia dell’emergenza originata nei primi anni ’90 dagli sbarchi di cittadini stranieri provenienti dall’Albania e avevano trovato nel decreto legge (reiterato) una fonte privilegiata di adozione. Numerose sono state poi le modifiche dirette o indirette al T.U. Imm. che sono andate ad incidere sulla condizione giuridica dello straniero, anche per il tramite di manovre finanziarie e decreti mille-proroghe, nonché in ragione delle differenti logiche che hanno animato le scelte politiche degli ultimi ventidue anni: dalla nota Legge “Bossi-Fini”, l. n. 189/2002, al pacchetto sicurezza del 2008-2009 (con riferimento particolare alla l. n. 94/2009), per arrivare da ultimo al d.l. n. 113/2018, convertito dalla l. n. 132/2018 (c.d. decreto “immigrazione e sicurezza”). Il T.U. Imm. ha inoltre costituito la sede privilegiata di recepimento delle direttive UE relative alle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi (es. in tema di lungo soggiornanti, ricongiungimento familiare, condi- zioni di ingresso e soggiorno dei lavoratori altamente qualificati, ecc.).
Ricostruito seppur sommariamente il quadro legislativo statale, si deve evidenziare come anche le Regioni possano contribuire a defini- re alcuni profili della condizione giuridica dello straniero residente sul proprio territorio, in relazione alle competenze legislative loro attribui- te ai sensi dell’art. 117 Cost. Sebbene le materie “condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” e “immigrazio- ne” siano attribuite alla legislazione esclusiva statale, sin dalla sentenza n. 300/2005, la Corte costituzionale ha chiarito che l’intervento pubbli- co «non si limita al doveroso controllo dell’ingresso e del soggiorno de- gli stranieri sul territorio nazionale, ma riguarda necessariamente altri ambiti, dall’assistenza all’istruzione, dalla salute all’abitazione, materie che intersecano ex Costituzione, competenze dello Stato con altre re- gionali, in forma esclusiva o concorrente»35. In questo quadro le Regioni
35. Sul punto si veda anche Corte cost., sent. n. 156/2006. Tra i primi studi sul tema, si veda A. Ruggeri, C. Salazar, «Ombre e nebbia» nel riparto di competenze tra Stato e Regioni in
possono anche introdurre interventi a favore degli stranieri presenti sul proprio territorio e non in regola con le norme sull’ingresso e soggiorno, in stretta connessione con il principio personalista di cui all’art. 2 Cost. e con la tutela dei diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti36.
Peraltro è lo stesso T.U. Imm. a richiamare l’intervento di Regioni ed enti locali – già prima della riforma del titolo V della Costituzione – in settori nevralgici per l’integrazione dello straniero sul territorio37. Del
resto, sin dagli anni ’80, l’immigrazione si manifestò innanzitutto come problema di accesso ai servizi, a cui alcune amministrazioni locali cer- carono di rispondere attraverso l’istituzione di strutture amministrative
ad hoc, nell’assenza di una disciplina organica della materia38. Dopo la
riforma costituzionale del titolo V, molte Regioni sono poi intervenute in materia sia includendo nei propri statuti alcune disposizioni di prin- cipio, che adottando specifiche leggi regionali, principalmente focaliz- zate su ambiti di natura sociale costituenti la base di successive politiche regionali e locali39. In questo nuovo quadro costituzionale, le previsioni
del T.U. Imm. incidenti in materie di competenza regionale potrebbero comunque vincolare le Regioni nel caso in cui quest’ultime volessero in- trodurre discipline peggiorative della condizione giuridica dello straniero presente sul proprio territorio40.
de la inmigracion: una vision desde Italia y España, cit., p. 309 ss. Per un approfondimento si
rinvia al contributo di M. Veltri in questo Volume.
36. Si vedano sul punto Corte cost., sent. nn. 269, 299/2010 e 61/2011, con particolare riferimento all’assistenza sanitaria e all’accoglienza abitativa.
37. Si veda sul punto Corte cost., sent. n. 300/2005, cit., § 5 Cons. in dir.
38. Sul punto T. Caponio, Governo locale e immigrazione in Italia. Tra servizi di welfare e
politiche di sviluppo, in «Le Istituzioni del Federalismo», 5, 2004, p. 791.
39. Per un approfondimento, cfr. C. Panzera, Immigrazione e diritti nello Stato regionale. Spunti
di riflessione, in «Diritto pubblico», 1, 2018, p. 141 ss; M. Vrenna, Le regioni di fronte all’immigra- zione: linee di tendenza degli ultimi anni, in La governance dell’immigrazione, cit., p. 97 ss. In via
generale, M. Villa, L’integrazione nell’era della governance multilivello, in Le città globali e la sfida
dell’integrazione, a cura di M. Villa, Rapporto ISPI, 2018, disponibile al sito www.ispionline.it.
40. Sul punto si veda D. Strazzari, Riparto di competenze tra Stato e Regioni: alla ricerca
Per quanto riguarda nello specifico la materia dell’asilo, deve evi- denziarsi come la previsione di cui al comma 3 dell’art. 10 Cost. abbia ricevuto una “tormentata” attuazione41. A tal proposito deve eviden-
ziarsi come l’adozione a livello internazionale della sopra citata Con- venzione di Ginevra sul riconoscimento dello status di rifugiato sia sta- ta determinante ai fini dell’approvazione, nell’ordinamento nazionale, della prima normativa in materia, grazie alla ratifica della convenzione medesima avvenuta con l. n. 277/1954. Tuttavia, solo a lunga distanza da tale adesione veniva disciplinata la materia con il d.l. n. 416/1989, convertito con modificazioni dalla l. n. 39/1990, successivamente mo- dificato dalla l. n. 189/2002, che decentralizzava l’accertamento dello
status di rifugiato tramite l’istituzione di apposite Commissioni territo-
riali. Mentre sarà soltanto grazie al recepimento delle direttive UE re- lative al Sistema europeo comune di asilo che lo Stato italiano adotterà una disciplina in tema di qualifiche, procedure e accoglienza dei richie- denti asilo e titolari di protezione internazionale (rifugiati e titolari di protezione sussidiaria)42.
In via generale deve inoltre evidenziarsi la tendenza ad incidere sul- la condizione giuridica dello straniero anche con discipline non stretta- mente attinenti alla materia immigrazione, ma relative – ad esempio – al sistema di welfare. A tal riguardo si può rilevare la tendenza, a livello sta- tale così come a livello regionale/locale, a parametrare in termini prefe- renziali le politiche sociali sulle esigenze dei soli residenti, ad esempio richiedendo la condizione di soggiornante di lungo periodo ovvero la re- sidenza prolungata sul territorio regionale o locale per l’accesso a presta-
tenza statale relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, comma 2, lett. m), introdotta con la riforma del Titolo V della Costituzione. Nel nuovo quadro competenziale, C. Corsi, Immigrazione e diritti sociali: il
nodo irrisolto del riparto di competenze tra Stato e Regioni, in La governance dell’immigrazione,
cit., p. 250, evidenzia come gli interventi individuati nel T.U. Imm., di cui gli enti territoriali devono farsi carico, «possono ritenersi un minus obbligatorio» rispetto a tutti quegli inter- venti in favore degli immigrati che ciascun ente territoriale riterrà opportuno promuovere, in relazione alle esigenze della propria realtà locale.
41. Si rinvia sul punto al contributo di E. Rossi in questo Volume. 42. Si veda infra, § 6.1.
zioni di natura sociale43. Così, alcune leggi regionali hanno, ad esempio,
subordinato l’accesso ai servizi sociali al possesso della cittadinanza europea o della residenza prolungata sul territorio. In altri casi la re- sidenza prolungata sul territorio, per un periodo variabile dai 2 agli 8 anni, è stata assunta come condizione di accesso ad assegni di sostegno allo studio, assegni familiari, misure di sostegno alla povertà, accesso ad alloggi di edilizia residenziale pubblica. Analoga tendenza si è ravvisata nell’attività degli enti locali, i quali nell’ambito delle proprie funzioni non hanno mancato di introdurre previsioni volte a privilegiare i re- sidenti di lungo periodo, ad esempio nei bandi di accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Tali discipline hanno contribuito a delineare un sistema di tutela dei diritti a carattere fortemente loca- le, idoneo a pregiudicare maggiormente la condizione degli stranieri, i quali, con ogni probabilità, saranno residenti nel territorio da un tempo inferiore rispetto ai cittadini44.