Emanuele Ross
1. L’art 10, comma terzo, Cost come norma immediata mente precettiva
Come si sa, il diritto di asilo è sancito nella nostra Costituzione nell’art. 10, comma tre, in una disposizione inserita all’interno dei Prin- cipi fondamentali. La formulazione della disposizione («Lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà de- mocratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge») fu oggetto di un intenso dibattito in Assemblea costituente, in partico- lare in sede assembleare.
Un primo aspetto da considerare riguarda la natura del disposto costituzionale: ovvero, in altri termini, se la disposizione debba essere considerata immediatamente precettiva o esclusivamente programma- tica. Sebbene, su questo punto, la giurisprudenza, soprattutto quella am- ministrativa più risalente1, fosse chiaramente e ripetutamente orientata
nel secondo senso, in ragione della vaghezza del disposto costituziona- le – tanto da ritenere che questi esprimesse un mero principio ovvero una mera aspirazione al risultato, realizzabile soltanto nei modi stabi- liti dalla legge ordinaria –, la dottrina fortemente (e autorevolmente)
1. Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 febbraio 1952, n. 208, in Foro it., 1952, III, p. 180 ss.; Cons. Stato, Sez. IV, 2 maggio 1958, n. 374, in «Riv. dir. intern.», 1959, p. 652 ss. Tale giurispruden- za è stata confermata fino agli inizi degli anni Duemila, come segnalato da M. Benvenuti, Il
diritto di asilo nell’ordinamento costituzionale italiano. Un’introduzione, Padova, Cedam, 2007,
maggioritaria2, accolta dalla giurisprudenza di merito e infine da quella
di legittimità, ha condotto alla sicura affermazione della natura diret- tamente precettiva della disposizione costituzionale. E ciò in quanto, come affermò Carlo Esposito, la disposizione contiene «una discipli- na completa di alcune parti dell’istituto ed una precisa delimitazione dei poteri della legge»3. I lavori preparatori della disposizione confer-
mano tale conclusione: sarebbe davvero contrario alla volontà e allo spirito dei costituenti il ritenere che quella riserva di legge, approvata – in ultima battuta e senza alcuna discussione – con l’intento di defini- re modalità di realizzazione di un diritto che si intendeva chiaramente già adeguatamente garantito dalla previsione stessa, fosse ritenuta – al contrario – condizionante l’esigibilità di quello stesso diritto.
Come conseguenza della natura immediatamente precettiva, sta il riconoscimento della natura di diritto costituzionalmente garantito della situazione giuridica dei richiedenti asilo e quindi di «concreta e materiale esigibilità in via giurisdizionale»4 del relativo diritto soggetti-
vo: un diritto ritenuto perfetto «in quanto il suo fondamento necessario e sufficiente, nonché la sua causa di giustificazione risiedono entrambi nella sola Costituzione»5.
Anche la giurisprudenza si è assestata su tali conclusioni, almeno a partire dalla sentenza delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazio- ne 26 maggio 1997, n. 4674, che ha accolto la tesi della natura diretta- mente precettiva e ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordina- rio: in essa si legge infatti che la disposizione costituzionale «attribuisce direttamente allo straniero il quale si trovi nella situazione descritta da
2. Si vedano, tra i molti, C. Esposito, Asilo (diritto di). Diritto costituzionale, in Enc. dir., vol. III, Milano, Giuffrè, 1958, p. 222 ss.; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II vol., Padova, Cedam, 1976, p. 1156; F. Pierandrei, Sui rapporti tra ordinamento statale e il di-
ritto internazionale, in «Giur. it.», 1949, II, p. 281; A. Cassese, sub art. 10, in Commentario della Costituzione italiana, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, Zanichelli, 1975, p. 532;
G. Nascimbene (a cura di), Lo straniero del diritto italiano, Padova, Cedam, 1988, p. 111 ss.; P. Bonetti, La condizione giuridica del cittadino extracomunitario, II ed., Rimini, Maggioli, 1994, p. 377 ss.
3. C. Esposito, op. cit., p. 224. 4. M. Benvenuti, op. cit., p. 37. 5. M. Benvenuti, op. cit., p. 38.
tale norma un vero e proprio diritto soggettivo all’ottenimento dell’a- silo, anche in mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento», in quanto «il ca- rattere precettivo e la conseguente immediata operatività della dispo- sizione costituzionale sono da ricondurre al fatto che essa delinea con sufficiente chiarezza e precisione la fattispecie che fa sorgere in capo allo straniero il diritto d’asilo». Di conseguenza, come ha affermato una successiva pronuncia della Suprema Corte, «tutti i provvedimenti, assunti dagli organi competenti in materia, hanno natura meramente dichiarativa e non costitutiva»6. In forza di tale principio, recentemen-
te ribadito da tre analoghe decisioni delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 20197, il giudice dovrà pertanto limitarsi a verificare la
sussistenza della causa di giustificazione contenuta nell’enunciato co- stituzionale8.
Tale condizione differenzia lo straniero che si trovi nella condizione di cui alla disposizione costituzionale in esame rispetto agli stranieri che richiedano tutela all’ordinamento italiano sulla base di diverso ti- tolo giustificativo: questi ultimi, infatti, possono vantare soltanto un interesse legittimo all’ingresso e al soggiorno in Italia.
Il tema che quanto sin qui detto richiede a questo punto di essere esaminato attiene al contenuto del diritto in questione: ovvero, potrem- mo dire, alla condizione giuridica che deve essere garantita in attuazio- ne del riconoscimento del diritto di asilo.
Questo tema è rimasto sostanzialmente sottotraccia nei lavori co- stituenti, in essi dando per scontata l’esistenza di un idem sentire sul concetto utilizzato (sebbene alcuni interventi relativi agli ambiti appli- cativi dello stesso facessero emergere un non coincidenza di riferimen- ti). A questo riguardo occorre ricordare come non esista una definizio- ne universalmente accettata di “asilo”, e neppure di quella sottospecie
6. Corte di Cassazione, Sezioni unite civili, sent. 8 ottobre 1999, n. 907.
7. Corte di Cassazione, Sezioni unite civili, sent. 13 novembre 2019, nn. 29459, 29460 e 29461, su cui v. F. Biondi Dal Monte, Quanto siamo umani(tari)? Le Sezioni Unite sul decreto
sicurezza, in «Quaderni costituzionali», 1, 2020, p. 151 ss.
– cui è riferita la nostra previsione costituzionale – di “asilo territoria- le”. Storicamente, tale espressione è infatti riferita ad alcuni fenomeni diversi, unificati dall’idea fondamentale di inviolabilità o immunità9: la
sua origine è legata ad una dimensione religiosa, «per cui l’individuo o la cosa che venga in contatto con un luogo sacro partecipa in qual- che modo della protezione che la divinità ha assicurato a tale luogo col porvi la propria sede»10. L’idea di protezione è propria anche dell’uso
che il termine ha assunto nella pratica internazionale11: protezione
della persona in relazione ad un Paese dove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate. Un qualche tentativo definitorio può trarsi dai documenti internazionali adottati successivamente all’approvazione della Costituzione: essi non possono ritenersi condizionanti la volontà dei costituenti sebbene riflettano contenuti non nuovi e probabilmente condivisi nella comunità internazionale anche prima della loro forma- lizzazione.
Così, l’art. 14 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948 stabilisce che «ogni individuo ha diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni», senza tuttavia indicare né in che cosa si sostanzi l’asilo né quali possano essere le persecuzioni dalle quali sfuggire. Anche la Dichiarazione sull’asilo territoriale, adottata dall’As- semblea Generale delle Nazioni Unite il 14 dicembre 1967, non aggiun- ge granché alla previsione appena richiamata, limitandosi a riconoscere il carattere “pacifico ed umanitario” dell’atto di concessione dell’asilo, e quindi non conflittuale nei riguardi degli altri Paesi.
Allorché fu convocata, su iniziativa delle Nazioni Unite nel 1977, una Conferenza dei Plenipotenziari al fine di adottare una Convenzio- ne sull’asilo territoriale, essa non ha prodotto risultati «proprio per la difficoltà degli Stati di determinare con esattezza la natura ed i limiti di
9. G. Crifò, Asilo (diritto di), in Enc. dir., III, Milano, Giuffrè, 1958, p. 191. Per una rilettura in chiave storica dell’espressione “asilo” e di altre ad essa collegate v., da ultimo, E. Rigo, Le parole
dell’ospitalità nel lessico culturale dei giuristi, in «Riv. trim. dir. pubblico», 2, 2019, p. 409 ss.
10. G. Crifò, ibid.
11. Cfr. M. Giuliano, Asilo (diritto di), Diritto internazionale, in Enc. dir., II, Milano, Giuf- frè, 1958, p. 204 ss.
tale forma di asilo (a fronte dell’altra forma di asilo, l’asilo diplomatico, cioè accordato da uno Stato fuori dal proprio territorio)»12.
Come risulta chiaramente, una corretta ricostruzione della nozio- ne costituzionale richiede di analizzare due piani del tema: in primo luogo, una dimensione che potremmo definire oggettiva, ovvero quali diritti devono essere garantiti ai soggetti cui è concesso asilo. In secon- do luogo, una dimensione soggettiva: a quali soggetti questa protezione può e deve essere accordata. L’insieme di tali dimensioni contribuisce a comprendere il senso e l’importanza della previsione costituzionale, e ad esse dobbiamo pertanto ora rivolgere la nostra attenzione.