Emanuele Ross
2. La dimensione oggettiva del diritto di asilo: quali diritti per il suo titolare?
Dobbiamo in primo luogo considerare che la domanda su quale tu- tela apprestare al soggetto titolare del diritto d’asilo trova una risposta soltanto parziale da parte dell’ordinamento internazionale, il quale può – al massimo – condizionare gli Stati a proteggere un individuo, ma non può determinare quale debba essere il livello di protezione ottima- le, da riservare invece all’autonomia statale. È infatti evidente che uno Stato potrà concedere un livello di protezione che sia compatibile con il proprio standard di garanzia e tutela dei diritti: non si può pretendere, in altri termini, che uno Stato garantisca un livello di tutela dei diritti superiore a quello che esso è in grado (o vuole) assicurare ai propri cit- tadini. Anzi, qualora ciò avvenisse, si produrrebbe una violazione del principio di eguaglianza (in prospettiva rovesciata a quella tradizional- mente riferita al rapporto tra cittadini e stranieri)13.
Nel tentare di rispondere all’interrogativo posto, con riguardo all’ordinamento del nostro Paese (ma in parte ciò dovrebbe valere in termini generali), un primo contenuto necessario concerne il dirit- to di ingresso nel territorio dello Stato, che ha un’evidente priorità
12. G. Ferrari, L’asilo nel diritto internazionale, in https://www.unhcr.it, 2005, p. 9. 13. M. Luciani, Cittadini e stranieri come titolari dei diritti fondamentali. L’esperienza italia-
logica rispetto agli altri diritti: come giustamente è stato osservato, infatti, «è proprio la pretesa di essere ammessi sul territorio della Re- pubblica il contenuto essenziale della situazione giuridica soggettiva» dell’asilo14.
Ciò comporta, intanto, che per garantire adeguatamente tale di- ritto occorre che esso sia riconosciuto indipendentemente dalla pre- senza dell’interessato sul territorio nazionale (come già affermato dalla celebre sentenza del Tribunale di Roma dell’ottobre 1999 sul caso Ocalan15 e confermato dalle Sezioni Unite della Cassazione nel-
la richiamata sentenza n. 907/1999): il che «antepone il diritto a un momento antecedente l’ingresso sul territorio nazionale, ovverosia per esplicitare la domanda d’asilo»16. Mi pare che tale conclusione
sia del tutto evidente ed anzi tautologica: se il diritto di ingresso non consentisse di entrare a chi sta fuori, non sarebbe tale (e, quindi, non sarebbe nulla). Ciò significa, come è stato ampiamente rilevato, di ri- tenere contrarie a Costituzione quelle forme di respingimento adot- tate senza prima aver verificato se il soggetto che intende entrare nel territorio dello Stato possieda o meno i requisiti per l’asilo17: come
avviene ad esempio nei casi di “respingimento in mare”, allorché dal- la forza pubblica di uno Stato viene impedito l’arrivo nel territorio nazionale di imbarcazioni contenenti stranieri, respingendoli collet- tivamente ancor prima di qualsiasi verifica sulla loro provenienza e sulla relativa condizione giuridica. Situazione che si è verificata in talune circostanze nel nostro Paese, e da ultimo con il caso della nave
14. E. Cannizzaro, A. Caligiuri, sub art. 10, in Commentario alla Costituzione, R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), vol. I, Torino, Utet, 2006, p. 254.
15. Tribunale di Roma, II Sezione civile, sent. 1 ottobre 1999, in Guida dir., 42, 1992, p. 40. 16. N. Zorzella, La protezione umanitaria nel sistema giuridico italiano, in «Diritto, Immi- grazione e Cittadinanza», 1, 2018, p. 4.
17. Si veda, fra gli altri, A. Pugiotto, “Purchè se ne vadano”. La tutela giurisdizionale (assente
o carente) nei meccanismi di allontanamento dello straniero, in AA.VV., Annuario 2009. Lo statuto costituzionale del non cittadino. Atti del XXIV Convegno annuale AIC (Cagliari, 16-17 ottobre 2009), Napoli, Jovene, 2010, p. 355 ss. Per una rassegna della Corte europea dei diritti dell’uo-
mo sul tema v. F.L. Gatta, Le espulsioni collettive di stranieri alla luce della giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell’uomo, in Il diritto in migrazione, F. Cortese, G. Pelacani (a cura di),
Sea watch 3, che ha dato luogo anche ad un contenzioso in sede giu-
risdizionale18.
Però è altrettanto evidente che l’asilo non possa limitarsi a questo (come invece sembra affermare la richiamata sentenza della Cassazione n. 4674/1997, con il ritenere che all’asilante «null’altro viene garantito se non l’ingresso nello Stato»)19: se così fosse, infatti, sarebbe un asilo
anche potenzialmente peggiore della situazione da cui si è fuggiti. E la contraddizione in termini, ancora una volta, sarebbe inevitabile. Quin- di, occorre che all’ingresso sul territorio nazionale consegua la garanzia di altri diritti: quali?
Procedendo per gradi, un ulteriore diritto che deve essere rico- nosciuto in ogni caso è quello di soggiorno20, del cui astratto ricono-
scimento non si può discutere in quanto logicamente (e strettamente) connesso al diritto di ingresso. Piuttosto occorre interrogarsi sulle sue ricadute concrete.
In primo luogo, seguendo quanto affermato anche dalla Corte co- stituzionale21, la ragione giustificativa posta a fondamento dell’art. 10,
comma terzo, Cost. «preclude l’espulsione o il respingimento dello stra- niero»: in tal senso appare riduttiva la previsione contenuta nell’art. 19 del Testo unico sull’immigrazione (da ora in avanti: T.U. Imm.) che vie- ta l’espulsione o il respingimento «verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizio- ni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione», ovvero
18. Si fa riferimento al procedimento n. 3169/2019 della Procura di Agrigento e all’ordi- nanza ex art. 391 c.p.p. emessa in data 2 luglio 2019 dal G.i.p. del Tribunale di Agrigento, su cui v. S. Calabria, I respingimenti in mare dopo il cd. decreto sicurezza-bis (ed in particolare alla luce
del comma 1-ter dell’art. 11 del d.lgs. n. 286/1998), in www.questionegiustizia.it, 29 luglio 2019.
19. Critica tale passaggio della motivazione, tra gli altri, G. Nascimbene, Asilo e statuto di
rifugiato, in AA.VV., Lo statuto costituzionale del non cittadino, cit., p. 322, per il quale al diritto
di ingresso «si accompagnano sicuramente quei diritti che derivano da strumenti di diritto umanitario e che riguardano la vita, la dignità, il trattamento della persona, essendo comun- que vietato qualunque trattamento disumano o degradante verso la tortura».
20. A. Cassese, op. cit., p. 532. 21. Corte cost., sent. n. 5/2004.
«verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che esso rischi di essere sottoposto a tortura». Si tratta infatti di fattispecie che risultano comunque riduttive rispetto alla formulazione più ampia di cui all’art. 10, comma terzo, Cost.; quest’ultimo non richiede, come si è visto, l’eventualità di una persecuzione (né, tantomeno, di una tortura), e neppure pone limiti ai motivi per cui uno straniero sia privato delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana.
In secondo luogo, il permesso di soggiorno da garantire allo stranie- ro che si trovi nelle condizioni per ottenere asilo non dovrebbe essere sottoposto a termine, se non quello del momento del venir meno, nel Paese di provenienza, della causa giustificatrice del riconoscimento del diritto22: sì che, come è stato detto, il diritto di soggiorno dovrà valere
«a titolo provvisorio nelle more dell’accertamento circa la sussistenza delle condizioni richieste dal disposto costituzionale e a tempo indeter- minato una volta intervenuto l’esito positivo di tale accertamento»23. In
sostanza, non dovrebbe essere giustificato un permesso di soggiorno temporaneo: a meno che, come detto, tale temporaneità non sia legata al venire meno delle condizioni giustificatrici.
Se dunque i due diritti indicati (ingresso e soggiorno) sono logi- camente intrinseci al diritto di asilo quali «diritti derivati, che de- vono poter spettare de plano a tutti gli stranieri che si trovino nel- la condizione costituzionalmente prospettata di un impedimento dell’esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana»24, si pone a questo punto l’interrogativo di quali altri diritti
devono essere garantiti: ancora una volta, in base ad una semplice prospettiva logica, si dovrebbe escludere che uno straniero che esce dal proprio Paese possa non essere garantito nel proprio diritto alla
22. Oppure nell’ipotesi, sottolineata da G. D’Orazio, Lo straniero nella Costituzione italia-
na, Padova, Cedam, 1992, p. 56, della rinuncia volontaria del titolare del diritto, magari nella
circostanza in cui egli intenda stabilirsi in altro Paese in cui godere del medesimo diritto. 23. E. Bernardi, Asilo politico, in Digesto delle discipline pubblicistiche, vol. I, Torino, Utet, 1987, p. 427. Nello stesso senso E. Cannizzaro, A. Caligiuri, op. cit., p. 255.
vita o nelle libertà per le quali è fuggito. Che “asilo”25 sarebbe, in caso
contrario?
Qui si apre, tuttavia, uno scenario difficilmente definibile nei suoi confini.
La Corte costituzionale, in una non recente decisione (Corte cost. n. 11 del 1968), affermò che il diritto di asilo esige la tutela di «tutti quei fondamentali diritti democratici che non siano strettamente inerenti allo status civitatis»: ma quali devono intendersi, intanto, i diritti “de- mocratici”? Domanda cui non è facile offrire risposta: sicuramente in tale categoria rientra la libertà di manifestazione del pensiero, oggetto della specifica questione sottoposta alla Corte nella richiamata senten- za. Ma, per fare un esempio, il diritto alla salute è un diritto democrati-
co? E il diritto al lavoro, alla casa, all’assistenza, ecc.: in altri termini (e
tralasciando altre categorie di diritti), i diritti sociali ineriscono a tale categoria generale? Come appare evidente anche in prima battuta, è questo un interrogativo che ci porterebbe molto lontano: e che quindi qui possiamo soltanto indicare.