La dicotomia residenti di lungo periodo / neoarrivat

Un ulteriore profilo di differenziazione all’interno della categoria dei migranti riguarda la condizione giuridica del residente di lungo periodo e quella dello straniero neoarrivato. Tale distinzione richiama sia il caso in cui lo straniero è titolare del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, che la circostanza per la quale questi vanti comunque una resi- denza pluriennale sul territorio nazionale.

Si ricorda a tal proposito che il permesso UE per soggiornanti di lungo periodo può essere rilasciato allo straniero in possesso, da al- meno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità, che dimostri la disponibilità di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale (aumentato nel caso di richiesta relativa ai familiari) e di un alloggio idoneo che rientri nei parametri mini- mi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale

un diritto speciale?, in La Repubblica e le migrazioni, L. Ronchetti (a cura di), Milano, Giuffrè,

2014, p. 63 ss.

55. Cfr. sul punto circolare del Ministero dell’Interno del 18.12.2018, n. 15, ove si affer- ma che dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni il permesso di soggiorno per richiesta di protezione internazionale di cui all’art. 4, comma 1, del citato d.lgs. n. 142/2015, non potrà consentire l’iscrizione anagrafica.

56. Tra le varie si segnala Tribunale di Firenze, ordinanza del 18 marzo 2019. Per il qua- dro della giurisprudenza di riferimento, si veda https://www.asgi.it/asilo-e-protezione-inter-

nazionale/iscrizione-anagrafica-decreto-sicurezza-giurisprudenza.

57. Al momento in cui si scrive la questione è pendente. Per un approfondimento dei profili di incostituzionalità individuati negli atti di promovimento, cfr. Tribunale di Milano, ordinanza 1.8.2019, reg. ord. n. 145/2019, pubbl. su G.U. del 25.9.2019, n. 39; Tribunale di Ancona, ordi- nanza 29.7.2019, reg. ord. n. 153/2019, pubbl. su G.U. del 2.10.2019, n. 40; Tribunale di Salerno, ordinanza del 9.8.2019, reg. ord. n. 158/2019, pubbl. su G.U. del 9.10.2019, n. 41 (si vedano anche le successive ord. n. 159, 228, 229, 230, 231, 232, 233/2019 sempre del Tribunale dei Salerno).

pubblica ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sa- nitaria accertati dall’Azienda unità sanitaria locale competente per territorio58_.

Oltre a quanto previsto per lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato, il titolare del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo può: fare ingresso nel territorio nazionale in esenzione di visto; svolgere nel territorio dello Stato ogni attività la- vorativa subordinata o autonoma salvo quelle che la legge espressamen- te riserva al cittadino o vieta allo straniero (non richiedendo a tal fine la stipula del contratto di soggiorno di cui all’articolo 5-bis T.U. Imm.); usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale, di quelle relative ad erogazioni in materia sanitaria, scolastica e sociale, di quelle relative all’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico, compreso l’accesso alla procedura per l’ottenimento di alloggi di edilizia residenziale pubblica, salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l’effettiva residenza dello straniero sul territorio naziona- le; partecipare alla vita pubblica locale, con le forme e nei limiti previsti dalla vigente normativa. Tale titolo di soggiorno è l’unico a tempo inde- terminato, il cui rilascio è altresì subordinato al superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza della lingua italiana59_.

Frequentemente prestazioni di natura sociale sono subordinate al possesso del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo. A tal pro- posito, con riferimento all’assegno sociale, la Corte costituzionale ha avu- to modo di precisare che «le provvidenze divengono il corollario dello stabile inserimento dello straniero in Italia, nel senso che la Repubblica con esse ne riconosce e valorizza il concorso al progresso della società, grazie alla partecipazione alla vita di essa in un apprezzabile arco di tempo». In questo quadro, i requisiti per il rilascio del permesso UE per

58. Cfr. art. 9 T.U. Imm. e direttiva 2003/109/CE.

59. In Italia, nel 2018, il 61,7% degli stranieri è soggiornante di lungo periodo (su un totale di cittadini di paesi terzi pari a 3,714 milioni). Il dato risulta piuttosto indicativo della stabilizzazione della presenza straniera. Cfr. IX Rapporto annuale. Gli stranieri nel mercato

del lavoro in Italia, a cura della Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di

Integrazione del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, luglio 2019, disponibile su

soggiornanti di lungo periodo «sono in sé indici non irragionevoli di una simile partecipazione», cui consegue l’attribuzione di un peculiare

status che comporta diritti aggiuntivi rispetto al titolare del solo permes-

so di soggiorno60_.

In altri casi, oltre al possesso del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo viene richiesta anche la residenza prolungata sul territo- rio nazionale/regionale/locale, quale ulteriore indice del radicamento dello straniero nella società. È il caso, ad esempio, del reddito di cittadi- nanza61_.

Questa tipologia di previsioni incide profondamente sul differente trattamento degli stranieri residenti di lungo periodo rispetto a quello degli stranieri neoarrivati, non senza sollevare alcune criticità. È infatti evidente che il legame tra prestazioni attinenti a diritti fondamentali e residenza prolungata sul territorio può originare una forma di discrimi- nazione indiretta, andando a privilegiare coloro che vantano un legame prolungato sul territorio. Tra questi rientreranno con maggiore proba- bilità i cittadini nazionali. Si tratta, infatti, di criteri spesso introdotti per restringere la platea dei possibili beneficiari delle prestazioni sociali62_.

Sotto altro profilo, il legale tra prestazioni/diritti e possesso di un titolo di soggiorno per il cui rilascio è richiesto tra l’altro il possesso di un determinato livello di reddito può creare un irragionevole “circolo vizioso”. Si possono, infatti, verificare casi nei quali è possibile accedere a talune prestazioni soltanto se si è privi di reddito (o con reddito basso) ma si chiede un titolo di soggiorno che presuppone proprio il possesso di un reddito almeno pari all’importo annuo dell’assegno sociale63_.

60. Cfr. Corte cost., sent. n. 50/2019.

61. Cfr. art. 2 del d.l. n. 4 del 2019, convertito dalla l. n. 26/2019. Sulle criticità di tale previsione sia consentito rinviare a F. Biondi Dal Monte, Quale cittadinanza per il “reddito di

cittadinanza”? in Quale reddito di cittadinanza? Criticità e prospettive delle politiche di contrasto alla povertà, E. Innocenti, E. Rossi, E. Vivaldi (a cura di), Bologna, il Mulino, p. 129 ss.

62. Non è tuttavia escluso che anche gli stessi cittadini nazionali possano subire gli effetti negativi di tali previsioni, ad esempio in caso di trasferimento da una Regione all’altra e ai fini dell’accesso a prestazioni legate alla pregressa residenza nella Regione di “destinazione”.

63. Si veda sul punto Corte cost., sent. n. 11/2019, ma da ultimo anche sent. n. 50/2019, ove – con particolare riferimento alla condizionalità del riconoscimento dell’assegno sociale al possesso del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, per il cui rilascio è neces-

La legittimità di tali differenze di trattamento è stato oggetto di numerose sentenze della Corte costituzionale, la quale ha chiarito che – quando il diritto a soggiornare non sia in discussione – non si posso- no discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona64_.

A tal proposito la Corte ha richiamato la necessità di verificare l’esi- stenza di una ragionevole correlazione tra il criterio di accesso ad una prestazione (o diritto) e la sua ratio. In altri termini occorre indagare la funzione sociale che la prestazione è chiamata a svolgere nel sistema e se essa integri o meno un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei “bisogni primari” inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana65_{. In tali casi non sembra, infatti, che si possa rite-}

nere legittimo un criterio di accesso (o un titolo di preferenza all’acces- so) basato sulla residenza prolungata sul territorio anche se richiesta in- distintamente per cittadini e stranieri. Inoltre, per prestazioni inerenti all’educazione o all’istruzione della persona non può essere richiesta alcuna residenza protratta sul territorio in ragione dell’assoluta incon- ferenza tra la funzione che tali tipologie di prestazioni perseguono e il criterio assunto per il godimento delle stesse66_{. In ogni caso, come}

ribadito nella sentenza n. 44/2020, i criteri adottati dal legislatore per

sario un reddito di importo pari all’assegno sociale stesso – la Corte costituzionale ne con- ferma la ragionevolezza, affermando che non è detto che lo straniero, una volta conseguito il permesso di soggiorno di lunga durata, che è di regola permanente, sia poi in grado di preservare le condizioni economiche che glielo hanno consentito: «[i]n tali casi, la vocazione solidaristica dell’assegno sociale torna a manifestarsi, in quanto esso soccorre chi, nono- stante l’ingresso stabile nella collettività nazionale, sia poi incorso in difficoltà che ne hanno determinato l’indigenza».

64. Corte cost., sent. n. 306/2008, cit.

65. Da ultimo può essere richiamata la vicenda dei buoni spesa alimentari distribuiti dai Comuni ai sensi dell’art. 2 dell’OCDPC 29.3.2020, relativo al riparto delle risorse per la solidarietà alimentare, e condizionati – in taluni casi – al possesso del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo o alla residenza sul territorio (escludendo in tale ultimo caso gli stranieri privi di permesso di soggiorno). I Tribunali investiti della questione hanno col- legato la fruizione di tale prestazione al soddisfacimento di esigenze primarie della persona umana, in particolare connesse al diritto all’alimentazione. Cfr. Tribunale di Roma, decreto 22 aprile 2020; Tribunale di Brescia, decreto 28 aprile 2020; Tribunale di Ferrara, ordinanza 30 aprile 2020.

la selezione dei beneficiari dei servizi sociali devono presentare un col- legamento con la funzione del servizio67_{. Il giudizio sulla sussistenza}

e sull’adeguatezza di tale collegamento – fra finalità del servizio da erogare e caratteristiche soggettive richieste ai suoi potenziali benefi- ciari – è operato dalla Corte «secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell’art. 3, primo comma, Cost., che muove dall’identifi- cazione della ratio della norma di riferimento e passa poi alla verifica della coerenza con tale ratio del filtro selettivo introdotto». All’esito di tale verifica la Corte costituzionale ha ritenuto irragionevole il requi- sito della residenza ultraquinquennale previsto dalla legge della Regio- ne Lombardia per l’accesso ad alloggi di edilizia residenziale pubblica. Il requisito della residenza protratta rischia infatti di tradursi in una soglia rigida che porta a negare l’accesso all’alloggio a prescindere da qualsiasi valutazione attinente alla situazione di bisogno o di disagio del richiedente (quali ad esempio condizioni economiche, presenza di disabili o di anziani nel nucleo familiare, numero dei figli). E ciò, a pare- re della Corte «è incompatibile con il concetto stesso di servizio sociale, come servizio destinato prioritariamente ai soggetti economicamente deboli»68_.

Sebbene in talune ipotesi la Corte abbia ritenuto legittimo «favorire, entro i limiti della non manifesta irragionevolezza, i propri residenti, anche in rapporto al contributo che essi hanno apportato al progresso della comunità operandovi per un non indifferente lasso di tempo»69_,

la durata della residenza prolungata sul territorio nazionale o regionale deve essere «contenuta entro limiti non palesemente arbitrari ed irra- gionevoli». I requisiti di accesso alle prestazioni meramente legati alla residenza protratta sul territorio possono infatti porsi in contrasto an-

67. Cfr., ex plurimis, Corte cost., sent. n. 166/2018, n. 107/2018 cit., n. 168/2014, n. 172/2013, n. 133/2013, n. 40/2011. Per un’analisi della giurisprudenza di riferimento, cfr. A. Guariso, Stranieri e accesso alle prestazioni sociali, 2018, in www.asgi.it.

68. Per un commento alla decisione, cfr. C. Padula, Uno sviluppo nella saga della “doppia

pregiudiziale”? Requisiti di residenza prolungata, edilizia residenziale pubblica e possibilità di disapplicazione della legge, in «Consulta Online», 1, 2020, p. 173 ss. Sul tema dell’accesso all’a-

bitazione si rinvia al contributo di E. Vivaldi in questo Volume. 69. Si veda a tal proposito Corte cost., sent. n. 222/2013.

che con gli obblighi conseguenti all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea e incidere sullo status dei cittadini europei e di determinate ca- tegorie di cittadini di paesi terzi, ai quali la normativa UE riserva parità di trattamento rispetto ai cittadini nazionali (es. soggiornanti di lungo periodo, titolari di protezione internazionale nonché, per alcune presta- zioni, titolari del permesso unico per lavoro, ecc.).

Con particolare riferimento al soggiornante di lungo, la Corte di giustizia dell’Ue ha, ad esempio, chiarito che la parità di trattamento affermata dalla direttiva in materia di «prestazioni sociali, assistenza sociale e protezione sociale» impedisce di riconoscere un sussidio per l’alloggio a condizioni differenti tra cittadini nazionali e beneficiari dello

status di soggiornante di lungo periodo70_{. Vi è poi da considerare anche}

la condizione giuridica dello straniero regolarmente presente sul terri- torio (anche neoarrivato) e titolare del permesso unico di cui alla diret- tiva 2011/98/UE71_{. L’art. 12 di tale direttiva prevede, infatti, il diritto alla}

parità di trattamento con i cittadini italiani nei settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004. Al riguardo la Corte di giustizia dell’Ue ha chiarito che una prestazione «può essere consi- derata come una prestazione di sicurezza sociale qualora sia attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezio- nale delle loro esigenze personali, in base ad una situazione definita per legge, e si riferisca a uno dei rischi espressamente elencati nell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004», facendovi rientrare anche l’assegno per famiglie numerose ex art. 65 l. n. 448/199872_{, che dunque}

deve essere riconosciuto anche agli stranieri titolari di permesso unico73_.

70. Cfr. CGUE, sent. 24 aprile 2012, causa C-571/10. Per un commento, cfr. G. Pelacani,

La parità di trattamento dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo nell’accesso alle prestazioni assistenziali. Il caso Kamberaj, in «Le Regioni», 5-6, 2012, p. 1233 ss.

71. La direttiva è stata recepita con d.lgs. n. 40/2014.

72. Cfr. CGUE, sent. 21 giugno 2018, causa C-449/16, Martinez Silva c. INPS e Comune

di Genova.

73. Si ricorda che tale assegno era inizialmente riservato ai soli cittadini italiani, poi è stato esteso ai cittadini dell’Unione europea e ai cittadini di paesi terzi titolari dello status di rifugiato politico o della protezione sussidiaria. Infine, nel 2013 è stato esteso ai titolari di un permesso di soggiorno di lungo periodo e ai familiari dei cittadini dell’Unione, ma non vi potevano accedere gli altri stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio.

Pertanto, pur considerando le difficoltà insite nella qualificazione delle varie prestazioni di natura sociale ai fini della possibile selezione dei beneficiari, devono certamente considerarsi sospetti (e potenzial- mente incostituzionali) tutti quei criteri (o titoli preferenziali) di accesso fondati su una residenza prolungata sul territorio o richiesta esclusiva- mente per i non cittadini.

6.3. La dicotomia stranieri regolarmente presenti sul