L’articolazione delle competenze in materia di gestione del demanio marittimo in Italia e Spagna

La gestione e regolamentazione delle coste, con particolare riferimento al demanio marittimo, si pone quale tematica caratterizzata da un certa complessità sia nell’ambito del contesto ordinamentale italiano sia in quello spagnolo. In entrambi i casi si tratta infatti di Stati contraddistinti da un’ampia estensione delle coste, da cui discendono importanti valenze ricreative e naturalistiche.

In Italia la spiaggia è annoverata tra i beni pubblici rientranti nel demanio marittimo costiero, come previsto dall’art. 822 c.c., la cui titolarità, assieme al demanio idrico e a quello militare, ricade in capo allo Stato. La coeva disciplina contenuta nel c. nav., agli artt. 28 ss., specifica e amplia inoltre la nozione di demanio marittimo16.

Nel contesto spagnolo è invece possibile rintracciare già a livello costituzionale l’inclusione della zona marittimo-terrestre, delle spiagge, del mare territoriale e delle risorse naturali della zona economica e della piattaforma continentale tra i beni del demanio pubblico statale, la cui disciplina viene successivamente rimessa alla fonte legislativa, alla luce dei principi costituzionali di inalienabilità, imprescrittibilità e impignorabilità17.

Nella fase di avvio della regolamentazione, la specialità del regime giuridico previsto in entrambi i contesti di riferimento viene a giustificarsi sulla base del fine insito nel concetto stesso di demanio, inteso quale bene pubblico diretto a garantire all’intera collettività il godimento delle utilità provenienti dai beni che lo compongono18.

16 _{Per approfondimenti cfr. M. CASANOVA, Il demanio marittimo, in A. ANTONINI (a cura}

di), Trattato breve di diritto marittimo, Milano, 2007, 200 ss.; C. CINQUE, Profili funzionali

e valorizzazione imprenditoriale in tema di “demanio marittimo”, in Trasporti: diritto economia politica, 2008, 104, 11 ss.

17 _{Art. 132 della Costituzione spagnola del 1978.}

18 _{M. BOLCINA, La regolazione statale in materia di concessione spiaggia. Dall’unità del}

Luca Fanotto 199

Con lo sviluppo socio-economico, il demanio marittimo è divenuto oggetto di nuovi interessi pubblici, soprattutto connessi con il progresso dei settori dell’industria, del commercio e del turismo. Una serie di successivi interventi legislativi sia nel contesto italiano sia in quello spagnolo hanno infatti riconosciuto nuove funzioni ai beni demaniali marittimi, ridimensionando la competenza dell’Amministrazione statale in relazione alla regolamentazione dell’uso di tali beni e “traghettando” così la originaria concezione sugli stessi da un piano statico ad uno dinamico19.

Con riferimento all’esercizio delle funzioni legislative in materia di demanio marittimo, l’Italia ha allocato la relativa competenza alla protezione e conservazione in capo allo Stato, proprietario dei beni costieri, mentre ha ripartito in capo alle Regioni altre funzioni che, come il turismo, sono in grado di influenzarne indirettamente la gestione. In realtà, il quadro costituzionale di riferimento, soprattutto dopo la riforma del Titolo V del 2001, appare particolarmente volatile, trattandosi di materia trasversale a tanti settori nominati e innominati, che hanno visto per molti anni il Giudice delle leggi impegnato in un’opera di perimetrazione dei suoi molteplici confini20. In questo

quadro particolarmente complesso si è di recente inserito anche il d.lgs. 28 maggio 2010, n. 85, relativo al c.d. “federalismo demaniale”21, con il quale si è

predisposto il trasferimento del demanio marittimo alle Regioni, mantenendo tuttavia sullo stesso l’applicazione dello statuto giuridico previsto dal codice civile, compresa la disciplina legata alla tutela e alla salvaguardia dettata dal medesimo, dal codice della navigazione, dalle leggi regionali e statali e dalle norme comunitarie di settore.

La situazione nel contesto spagnolo appare solo in parte differente. L’articolazione delle competenze legislative in materia di demanio marittimo tra i diversi livelli di governo è stato oggetto di molteplici conflitti tra Stato e

Comunidades Autónomas, successivamente risolti dal Tribunal Constitucional

con la sentenza n. 149/199122. Con questa pronuncia il Giudice delle leggi

(a cura di), Spiagge in cerca di regole. Studio d’impatto sulle concessioni balneari, Bologna, 2011, 23 ss.; A. BELLESI-E. NESI-R. RIGHI-L. TOSELLI, Il demanio marittimo tra Stato e

autonomie locali. Alla ricerca di una difficile sintesi, Roma, 2013, 15 ss.

19 _{C. ANGELONE, Le nuove funzioni del Comune sul demanio marittimo, in AA.VV., La}

gestione del demanio marittimo: dallo Stato, alle Regioni ai Comuni, Milano, 2002, 21 ss.

20 _{F. GUALTIERI, La regolamentazione regionale e locale, tra pianificazione e gestione, in M.}

DE BENEDETTO (a cura di), Spiagge in cerca di regole. Studio d’impatto sulle concessioni

balneari, Bologna, 2011, 71 ss.

21 _{G.F. FERRARI (a cura di), Il federalismo demaniale, Torino, 2010; A. BELLESI-E. NESI-R.}

RIGHI-L. TOSELLI, Il demanio marittimo tra Stato e autonomie locali, cit., 225 ss.

PROBLEMI E PROSPETTIVE DELLA GESTIONE INTEGRATA DELLE COSTE

AMBIENTE, ENERGIA, ALIMENTAZIONE. MODELLI GIURIDICI COMPARATI PER LO SVILUPPO SOSTENIBILE

VOLUME 1, TOMO I

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spagnolo ha affermato che la titolarità dei beni del demanio marittimo, costituzionalmente riconosciuta in capo allo Stato, non è anche condizione attributiva di specifiche competenze gestionali in materia. Lo Stato può stabilire con legge quale sia il regime giuridico dei beni appartenenti a tale categoria, condizionando così indirettamente l’organizzazione e il funzionamento di tutte le attività connesse agli stessi. Le funzioni legate al governo del territorio sono invece di competenza esclusiva delle Comunidades Autónomas, che le esercitano in collaborazione con gli Enti locali23.

Con riferimento all’allocazione delle funzioni amministrative, sia nell’ambito del sistema italiano sia in quello spagnolo, si assiste ad un progressivo decentramento delle stesse a favore delle autonomie locali.

In Italia, con l’emanazione del d.p.r. n. 616/1977 ha trovato riscontro l’esigenza di un maggior coordinamento della gestione dei beni demaniali marittimi sia con riferimento alla tutela paesaggistico-ambientale sia con riferimento all’assetto economico territoriale. In particolare, l’art. 59 ha specificato come, a prescindere dalla titolarità dominicale delle aree demaniali marittime stabilite in capo allo Stato, tutte le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità turistico-ricreative, siano delegate alle Regioni24. In seguito sono intervenute le modifiche apportate

dalla legge 15 marzo 1997, n. 59, di delega al Governo per l’emanazione di uno o più decreti legislativi in materia di trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni e ai Comuni. La delega ha poi trovato attuazione con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che all’art. 105 ha previsto il conferimento alle Regioni delle funzioni legate al rilascio delle concessioni sui beni del demanio marittimo per finalità diverse dall’approvvigionamento energetico25. Con il d.lgs. 30 marzo

1999, n. 98, le funzioni amministrative in materia di concessioni demaniali marittime possono essere esercitate direttamente dai Comuni sino a che le Regioni non abbiano provveduto con legge al riparto delle medesime agli Enti

sobre la costa (Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 julio),

in Rev. ad pub., 1992, 128, 235 ss.

23 _{J. AGUDO GONZÁLEZ, Terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre:}

trascendencia urbanística del régimen transitorio de la Ley de costas, a los 20 años de su entrada en vigor, in Práct. urb., 2008, 75, 23 ss.

24 _{C. ANGELONE, Profili giuridici della gestione delle coste, in M. VENOSA (a cura di),}

Progettare la costa: temi ed esperienze per l’euroregione adriatica, Reggio Emilia, 2007, 137

ss.

25 _{M. BOLCINA, La regolazione statale in materia di concessione spiaggia. Dall’unità del}