La tutela anticipata dell’ambiente e il ruolo del principio di precauzione

La crescente attenzione per forme di tutela anticipata in materia ambientale rinviene un indice sintomatico nel principio di precauzione1. Si tratta di un 1 _{Sul quale si v. S. GRASSI, Prime osservazioni sul principio di precauzione come norma di}

diritto positivo, in Dir. e gest. amb., 2001, 37 ss.; D. AMIRANTE, Il principio precauzionale fra scienza e diritto, in Dir. gest. amb., 2001, 16 ss.; F GIAMPIETRO, Precauzione e rischio socialmente accettabile: criterio interpretativo della legge n. 36/2001, in Ambiente, 2001,

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principio che, sebbene privo di una compiuta definizione a livello normativo, è stato progressivamente assunto come paradigma per assicurare tutela in ambiti Č tra i quali la sede di elezione è proprio quella dell’ambiente Č in cui il livello di incertezza scientifica non consentirebbe altrimenti un proficuo intervento. Ciò ha comportato un crescente richiamo a tale principio sia a livello europeo ed internazionale sia a livello interno, pur non mancando atteggiamenti divergenti circa l’opportunità di utilizzo dello stesso2.

Il principio di precauzione trae la sua origine dall’esigenza di apprestare cautela onde poter evitare dati rischi3 ed è connesso al rapporto tra lo sviluppo

tecnico-scientifico e i possibili effetti negativi per l’ambiente in una prospettiva improntata più al preservare che al ripristinare l’equilibrio ambientale. Pur inscrivendosi nella logica delle azioni di tipo preventivo a tutela dell’ambiente, il principio di precauzione presenta un carattere di autonomia rispetto a quello di prevenzione, dal quale in particolare si distingue per un differente livello di conoscenza scientifica che presuppone il nesso causale tra una data azione e le conseguenze dannose. Ciò comporta un intervento anticipato rispetto alle stesse

429 ss.; A. GRAGNANI, Il principio di precauzione come modello di tutela dell’ambiente,

dell’uomo, delle generazioni future, in Riv. dir. civ., 2003, 9 ss.; S. GRASSI-A. GRAGNANI, Il principio di precauzione nella giurisprudenza costituzionale, in L. CHIEFFI (a cura di), Biotecnologie e tutela del valore ambientale, Torino, 2003, 149 ss.; G. MANFREDI, Note sull’attuazione del principio di precauzione in diritto pubblico, in Dir. pubbl., 2004, 1075

ss.; F. DE LEONARDIS, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, Milano, 2005; M. ANTONIOLI, Precauzionalità, gestione del rischio e azione amministrativa, in

Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2007, 51 ss.; M. CECCHETTI, Principio di precauzione e produzione pubblica del diritto. La funzione normativa di fronte alle sfide del “governo” dell’incertezza scientifica, in G. GUERRA-A. MURATORIO-E. PARIOTTI-M. PICCINNI-D.

RUGGIU (a cura di), Forme di responsabilità, regolazione e nanotecnologie, Bologna, 2011, 156 ss.; G. ALPA (a cura di), Rischio di impresa e tutela dell’ambiente. Precauzione,

responsabilità, assicurazione, Napoli, 2012.

2 _{Cfr. in senso favorevole ad es. D. AMIRANTE, Il principio precauzionale fra scienza e}

diritto, cit., 16, o in senso opposto F. GIUNTA, Prudenza nella scienza versus prudenza della scienza? In margine alla disciplina dei trapianti e degli xenotrapianti, in Dir. pubbl., 2003,

164; o ancora, per il pericolo di un eccesso di precauzione, S. CASSESE, La nuova disciplina

sulla protezione dalle esposizioni a campi elettromagnetici, in Giornale dir. amm., 2001, 329

ss.

3 _{Il termine deriva dal latino tardo praecautio-onis, der. di praecavere “guardarsi, essere}

cauto” (comp. di prae- “pre-” e cavere “stare in guardia”), in Dizionario Treccani, in www.

treccani.it.

Si tratta di un principio emerso nell’ordinamento tedesco e che trova giustificazione in una situazione “descritta come ‘non ancora-pericolo’ (…) quando determinate immissioni inquinanti non sono attualmente pericolose, ma c’è il rischio che possano diventarle in un processo di continua implementazione”. V. A. GRAGNANI, Il principio di precauzione come

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modalità dell’approccio della prevenzione. Mentre il principio di prevenzione è connesso ad un rischio certo e misurabile, la precauzione atterrebbe ad un rischio incerto, non quantificabile con sufficiente probabilità: nel primo caso vi è un rischio reale, nel secondo un rischio potenziale. Sicché per le sue modalità di operatività la precauzione è destinata a costituire “una delle grandi ‘frontiere’ del diritto dell’ambiente”4.

Una primigenia definizione sul terreno normativo (sia pure di soft law) di questo principio è contenuta nella Dichiarazione di Rio de Janeiro del 1992, secondo la quale “per proteggere l’ambiente, gli Stati debbono applicare intensamente misure di precauzione a seconda delle loro capacità. In caso di rischio di danni gravi o irreversibili, la mancanza di un’assoluta certezza scientifica non deve costituire un pretesto per rimandare l’adozione di misure efficienti in rapporto al loro costo volte a prevenire il degrado ambientale”5.

Il principio di precauzione viene, in particolar modo, con il Trattato di Maastricht espressamente riconosciuto tra i principi che ispirano le politiche europee in materia ambientale, mediante l’inserimento nell’art. 174, par. 2, del Trattato CE (ora l’attuale art. 191, par. 2, del TFUE).

Nonostante tale previsione normativa permangono significativi problemi soprattutto in relazione alle modalità di applicazione del principio. All’esigenza di fornire maggiori chiarimenti interpretativi Č e facilitare il ricorso al principio di precauzione in modo tale da assicurare un’adeguata tutela all’ambiente Č rispondono le linee guida tracciate dalla Commissione europea il 2 febbraio del 20006. Innanzitutto, la Commissione individua tre condizioni che ne giustificano

il ricorso: la valutazione dei dati scientifici disponibili, il livello dell’incertezza scientifica e l’identificazione degli effetti potenzialmente negativi. Si specifica, inoltre, che la precauzione non è altro che una modalità di gestione del rischio e proprio per effettuare una compiuta gestione vengono individuati cinque principi generali che devono costituirne una guida. Si tratta del principio di proporzionalità, di non discriminazione, di coerenza delle misure, di esame dei vantaggi e del riesame delle misure in relazione all’evoluzione scientifica.

4 _{M. CECCHETTI, La disciplina giuridica della tutela ambientale come “diritto dell’ambiente”,}

in www.federalismi.it, 2006, 25, 103.

5 _{Così nel principio n. 15 della dichiarazione. Prima di tale espressa menzione, era possibile}

comunque individuare dei richiami alla precauzione: ad es. nella Carta mondiale della Natura adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1982, o ancora durante la terza Conferenza sulla protezione del Mare del Nord del 1990, nella quale si evidenziò che “i governi firmatari devono applicare il principio di precauzione, vale a dire adottare misure, volte a evitare gli impatti potenzialmente nocivi di sostanze che sono persistenti, tossiche e suscettibili di accumulazione biologica, anche quando non vi sono prove scientifiche dell’esistenza di un nesso causale tra l’emissione e gli effetti”.

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Nondimeno, la stessa Commissione non può che dare atto del notevole livello di discrezionalità che si riscontra nell’applicazione del principio di precauzione, con il conseguente carattere politico della scelta effettuata in relazione al rischio o alla “porzione” dello stesso di cui occorre evitarne la realizzazione o che, di converso, può essere “tollerato” e traslato, per così dire, sulla società.

Il proprium di un siffatto principio può essere, quindi, ravvisato nel riconoscere l’esigenza di una tutela anticipata in situazioni di incertezza scientifica in relazione al nesso causale tra fattori inquinanti e effetti negativi sull’ambiente: l’incertezza o la carenza di informazioni scientifiche non devono essere tali da precludere un intervento, in quanto quest’ultimo si configuri come necessario per impedire la pericolosità sia pur potenziale che potrebbe scaturire da una data situazione. Pertanto, allorquando l’intervento meramente risarcitorio o sanzionatorio risulti inadeguato per la tutela dell’ambiente, si rende necessario un intervento anticipato che in forma cautelare si faccia carico dell’esigenza di affrontare determinati rischi, elidendone i possibili effetti negativi o quanto meno riducendone l’intensità.

Tuttavia, occorre contemperare la tutela di interessi per i quali l’approccio precauzionale si presenta come migliore modalità di garanzia con la tutela degli interessi che possono essere compressi proprio per effetto dell’operare del principio di precauzione. Esigenza ancor più stringente in considerazione del significativo ampliamento dell’ambito di applicazione di tale principio. Difatti, lungi dall’operare nel solo settore ambientale trova una sempre maggiore diffusione in quei campi nei quali all’incertezza scientifica si accompagni un “ragionevole” timore circa gli effetti pericolosi per la salute dell’uomo. Un simile processo estensivo avalla la trasformazione subita dal principio di precauzione: da mera regola comportamentale a norma giuridica7, sia pur di peculiare

natura.

2. L’attuazione normativa del principio di precauzione: il “difficile”