La progressiva emersione sul piano internazionale ed europeo di un approccio metodologico rivolto alla gestione integrata delle coste

La necessità di avviare un metodo rivolto ad una gestione sostenibile delle zone costiere, in grado di garantire quel delicato equilibrio tra tutela dell’ambiente e del paesaggio e libertà di iniziativa economica, emerge dapprima sul piano internazionale, trovando successivamente riscontro anche su quello europeo.

Il primo documento, considerato pietra miliare nel campo della protezione dell’ambiente marino, è rappresentato dal Coastal Zone Management Act approvato negli Stati Uniti nel 19728, i cui principi sono stati successivamente

trasfusi nell’ambito di Agenda 21, programma di azione per lo sviluppo sostenibile siglato a Rio de Janeiro nel 1992 in occasione del Summit della Terra.

Il programma di azione di Agenda 21 richiama inoltre la Convenzione di Montego Bay9 sul diritto del mare che, sottoscritta nel 1982 sotto l’egida delle

Nazioni Unite, individua tra le misure da adottare per proteggere l’ambiente marino anche quelle dirette a preservare ecosistemi rari o delicati e habitat di specie in diminuzione, in pericolo o in via di estinzione.

L’approccio alla gestione integrata lanciato a Rio, nonostante l’ancora refrattaria capacità di attecchimento nei singoli sistemi giuridici nazionali, stimola ed orienta altre iniziative di carattere universale, come la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del 1992, che raccomanda l’elaborazione di opportuni piani integrati per la gestione delle zone costiere10,

il Codice di condotta della FAO per una pesca responsabile del 199511 e il

Codice europeo di condotta applicabile alle aree costiere elaborato dal Consiglio d’Europa nel 1999.

Nell’ambito dell’area del Mediterraneo la più importante iniziativa di carattere internazionale si inserisce con l’adozione della Convenzione per la Protezione del Mare Mediterraneo contro l’Inquinamento. La Convenzione, firmata a Barcellona nel 1976 ed entrata in vigore nel 1978, assieme ai suoi protocolli e al Piano di Azione per il Mediterraneo (MAP) costituisce il c.d. “Sistema di Barcellona”, strumento rivolto a proteggere l’ambiente marino e costiero del Mediterraneo, incoraggiando l’elaborazione di piani regionali e

8 _{T. BEATLEY-D.J. BROWER-A.K. SCHWAB, An Introduction Coastal Zone Management,}

Washington, 2002.

9 _{T. TREVES, La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982,}

Milano, 1983; F. BRUNO, La tutela giuridica dell’ambiente marino tra diritto interno e

internazionale, in Agricoltura-Istituzioni-Mercati, 2008, 1, 49 ss.

10 _{Cfr. http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf.}

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nazionali tesi a contribuire allo sviluppo sostenibile.

A seguito di una nuova riunione indetta tra le Parti contraenti, nel 1995 la Convenzione di Barcellona è oggetto di integrazioni e modificazioni, in considerazione degli sviluppi sul tema intervenuti sul piano internazionale. Tra le principali novità emerge per rilievo quella legata allo stesso titolo dell’atto convenzionale, mutato in “Convenzione per la Protezione dell’Ambiente Marino e delle Regioni Costiere del Mediterraneo”, offrendo così indicazione dell’ampliamento dello spettro dei beni oggetto di tutela.

Nell’ambito della Conferenza diplomatica plenipotenziaria tenutasi a Madrid il 20 e 21 gennaio 2008, le Parti contraenti la Convenzione hanno adottato il Protocollo sulla Gestione Integrata della Zona Costiera che, oltre a prevedere una definizione di “zona costiera” e di “gestione integrata di zona costiera”, introduce importanti profili legati alla governance, con l’intento di garantire una maggior coerenza e coordinamento tra iniziative pubbliche e private e tra processi decisionali allocati a livello centrale, regionale e locale12.

L’Unione europea, conformandosi al diritto internazionale, ha puntato la propria attenzione sul problema della gestione integrata delle zone costiere, promuovendone anche specifiche politiche. Tra i principali documenti programmatici la Commissione europea ha adottato nel 2000 una Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla Gestione Integrata delle Zone Costiere13, dove è possibile riscontrare anche una definizione della stessa,

quale “processo dinamico, interdisciplinare interattivo inteso a promuovere l’assetto sostenibile delle zone costiere. Essa copre l’intero ciclo di raccolta di informazioni, pianificazione (nel suo significato più ampio), assunzione di decisioni, gestione e monitoraggio dell’attuazione. La gestione integrata delle zone costiere si avvale della collaborazione e della partecipazione informata di tutte le parti interessate al fine di valutare gli obiettivi della società in una determinata zona costiera, nonché le azioni necessarie a perseguire tali obiettivi. La gestione integrata delle zone costiere intende equilibrare, sul lungo periodo, gli obiettivi di carattere ambientale, economico, sociale, culturale e ricreativo nei limiti imposti dalle dinamiche naturali”.

La Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2002 14demanda poi agli Stati membri l’adozione di un approccio strategico alla

gestione delle loro coste nel rispetto dei principi di protezione dell’ambiente

12 _{D. ADDIS, La gestione integrata delle coste nelle politiche del Mediterraneo e dell’UE, cit.,}

98 ss.; anche l’Unione europea nel 2010 ha poi sottoscritto il Protocollo: E. BOSCOLO, La

gestione integrata delle zone costiere in Italia: prospettive e prime esperienze, in Riv. quadr. dir. amb., 2011, 1, 40 ss.

13 _{COM/2000/547.}

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costiero con approccio ecosistemico, di adozione di misure adeguate a difesa del patrimonio economico e culturale dei litorali, di promozione di uno sviluppo sostenibile in un’ottica di lungo periodo, di tutela delle comunità costiere isolane, e di miglioramento del coordinamento tra le autorità interessate, sia marine che terrestri, nella gestione dell’interazione terra-mare.

Secondo la linea tracciata dagli strumenti di soft law, il 12 marzo 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva europea in materia di pianificazione spaziale marittima (MSP) e gestione integrata delle zone costiere (ICM), il cui ambito di applicazione si estende a tutti gli Stati membri.

Tuttavia, le forti pressioni esercitate dagli Stati membri, che avevano manifestato una certa riluttanza ad essere sottoposti ad una gestione unitaria della pianificazione urbana e costiera, gelosi di mantenere la propria piena discrezionalità in materia, portano il Parlamento europeo e il Consiglio a varare la direttiva n. 2014/89/UE, che istituisce esclusivamente un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo, considerato quale processo pubblico di analisi e pianificazione della distribuzione spaziale e temporale delle attività umane nelle zone marine, in vista del conseguimento di obiettivi economici, ambientali e sociali, eliminando la parte legata alla gestione integrata delle zone costiere. Gli Stati avranno l’obbligo di conformarsi alle sue disposizioni entro il 18 settembre 2016 e i piani di gestione dello spazio marino dovranno essere adottati non oltre il 31 marzo 2021.

Unico riferimento alla gestione integrata delle coste è rintracciabile nell’ambito dell’art. 7 della direttiva, rubricato “interazioni terra-mare”, nel momento in cui si chiede agli Stati membri, nel processo di pianificazione dello spazio marittimo ove questo aspetto non rientri, di ricorrere anche ad altri processi formali o informali quali la gestione integrata delle zone costiere.

Con riferimento alla specifica questione concernente la gestione del demanio marittimo, rientrante nella più ampia tematica della gestione delle zone costiere, la normativa internazionale ed europea in materia non scende nel dettaglio, concentrando piuttosto l’attenzione sugli aspetti legati alla tutela dell’ambiente15.

Nonostante ciò, se da un lato la raccomandazione europea del 2002 sembra limitarsi ad evidenziare il ruolo decisivo della proprietà pubblica come strumento in grado di fornire sufficienti spazi liberi ed accessibili per attività ricreative e per ragioni estetiche, dall’altro il Protocollo di Madrid annovera tra i principi generali quello di considerare attentamente la molteplicità e la

15 _{Cfr. P. BIONDINI-M. D’AURIA, La concessione spiaggia nel quadro della gestione}

integrata delle coste, in M. DE BENEDETTO (a cura di), Spiagge in cerca di regole. Studio sulle concessioni balneari, Bologna, 2011, 57 ss.

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diversità delle attività nelle zone costiere, dando priorità ai servizi pubblici ove necessario. Inoltre, quest’ultimo documento menziona tra i criteri per l’utilizzo sostenibile delle zone costiere quello dell’integrazione delle esigenze di tutela dell’ambiente nelle regole di gestione e di utilizzo del demanio marittimo e rileva la necessità di promuovere un turismo costiero sostenibile, volto a preservare gli ecosistemi, le risorse naturali, il patrimonio culturale e i paesaggi costieri.

3. L’articolazione delle competenze in materia di gestione del demanio