La dinamica della circolazione del modello di Sviluppo Sostenibile

La circolazione del modello di s.s. si realizza attraverso le sue tre dimensioni o tipologie: verticale, orizzontale e obliqua. Tuttavia, bisogna sottolineare che le tre dimensioni nonostante possano essere prese in considerazione indipendentemente l’una dall’altra, risultano essere fortemente interconnesse. Infatti, la diffusione del modello in questione emerge nel panorama giuridico globale come influenzato congiuntamente dalla circolazione delle dichiarazioni e accordi internazionali, sostenuto dall’esempio dei Paesi più sostenibilmente efficienti (potenziali esportatori del modello) e condizionato, in certi contesti, dalla pressione delle organizzazioni finanziarie internazionali.

La dinamica della circolazione del modello di s.s. potrebbe essere descritta attraverso numerosi esempi al fine di mostrarne l’ampiezza della diffusione a livello mondiale. Tuttavia, in ragione dello spazio limitato a disposizione,21

in questa sezione ci si focalizzerà sull’esempio paradigmatico della Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile (NSDS), che all’indomani della Conferenza di Rio ha costituito la base per l’applicazione del modello di s.s. a livello globale. Infatti, l’art. 37.4 dell’Agenda 21 prevedeva che: “[e]ach country should aim to complete, as soon as practicable, if possible by 1994, a review of capacity- and capability-building requirements for devising national sustainable development strategies, including those for generating and implementing its own Agenda 21 action programme”. I NSDS hanno costituito il primo tentativo di raggiungere una migliore coordinazione e integrazione del modello di s.s. a livello nazionale attraverso quattro (sotto-) dimensioni: orizzontale (tra i vari settori di policy), verticale (tra i diversi livelli politico-amministrativi di amministrazione e i diversi territori), temporale e sociale (tra pubblico, privato, accademia e società civile). Così, negli anni Novanta diversi Paesi europei emergevano come leader

20 _{G. AJANI, 2007, cit., 5.}

21 _{Per un’analisi più approfondita della problematica analizzata mi si permetta di rinviare}

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nell’applicazione di proprie NSDS: la Svezia e il Regno Unito nel 1994; la Svizzera nel 1997; la Finlandia nel 199822.

Tuttavia, la diffusione di un tale singolo documento che incorporasse le dimensioni economica, sociale e ambientale dello s.s. avvenne, altrettanto rapidamente, anche in sistemi giuridici come quelli della Cina (1993), delle Filippine (1996) e della Corea del Sud (1996)23, dove la protezione ambientale

e sociale si coniugavano con la crescita economica in un quadro inizialmente soltanto teorico di s.s. In realtà, la realtà socio-economica di alcuni Paesi in via di sviluppo non avrebbe potuto permettere di realizzare appieno tale modello che su un periodo di tempo più lungo rispetto a quello dei Paesi europei, e con modalità differenti.

D’altronde, tali differenze nelle applicazioni del modello di s.s. emersero chiaramente anche durante la Conferenza delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile (Rio de Janeiro, 2012), terminata con l’adozione della Risoluzione 66/288 dell’Assemblea Generale ONU. Così, durante la Conferenza Rio+20 si constatò un fatto importante: l’esistenza di “diversi approcci, visioni, modelli e strumenti a disposizione di ogni Paese, in accordo con la propria situazione e priorità, per raggiungere lo s.s.” (par. 56).

Bisogna sottolineare che le norme ambientali, per quanto tecniche e apparentemente lontane dalla frizione riscontrabile nel trapianto di regole di tipo socio-culturali, come ad esempio quelle del diritto di famiglia (legate più profondamente al sostrato giuridico-culturale e tradizionale di ciascun sistema), hanno bisogno tuttavia di un’accettazione politico-sociale non trascurabile. Alcuni eminenti comparatisti hanno messo in evidenza come l’imitazione di una regola dipende dalla circolazione dell’idea politica collegata24, non bastando

il prestigio dell’ordinamento d’origine soprattutto nel caso in cui il modello giuridico in questione esprima in modo immediato una scelta politica, valori e ideali25.

Un esempio di tale circolazione a livello orizzontale è costituito dall’India, che nella sua Costituzione contempla i due aspetti fondamentali e contrastanti dello s.s.: il diritto allo sviluppo e il diritto a un ambiente pulito e salubre, entrambi considerati come parti necessarie e complementari del “right to life” in base all’art. 21. Nel 2006, in uno sforzo legislativo diretto alla realizzazione dello s.s., l’India ha emanato il National Environmental Policy (NEP) come guida per

22 _{U. PISANO et al., National Sustainable Development Strategies in Europe 2013, ESDN Q.}

Rep., 29, 2013, 6-9.

23 _{D. SWANSON-L. PINTÉR, National Strategies for Sustainable Development, Winnipeg,}

2004, 9.

24 _{R. SACCO, Introduzione al diritto comparato, Torino, 1990, 151.}

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una riforma regolamentare, verso programmi e progetti per la conservazione dell’ambiente. Il NEP sostiene l’emanazione di normative a livello centrale, dei singoli Stati e dei governi locali, i cui obiettivi siano corrispondenti agli elementi fondamentali dello s.s.: conservazione delle risorse ambientali e efficienza nel loro utilizzo, equità intra e intergenerazionale, e integrazione delle preoccupazioni ambientali con lo sviluppo economico e sociale.

In questo caso, il modello a circolare sembrerebbe essere stato quello tedesco: la Strategia Nazionale di Sostenibilità (NSS) del 2002 (considerata una delle più riuscite nel contesto europeo)26, fondamentale nel redigere il NEP

indiano27. D’altra parte proprio la NSS tedesca sosteneva che “it is precisely the

industrial nations that can prove with a strategy for sustainable development that it is also possible to link this with successful economic development. This also offers perspectives for developing countries. A national strategy bringing together economic, ecological and social dimensions in an integrated vision, and succeeding in practice, would also exercise great appeal internationally”28.

Un altro modello, addirittura precedente alla Conferenza di Rio del 1992, è di origine olandese. Come evidenziato da alcuni autori, il Piano nazionale olandese di politica per l’ambiente (NEPP) del 1989, influenzato dalle pressioni ambientali interne nonché dal concetto di s.s. onusiano, ricevette notevole attenzione al di fuori dei confini dei Paesi Bassi, divenendo un importante modello di s.s. Il NEPP rappresentava una visione tecnocratica dello s.s., il cui obiettivo principale era la riduzione dell’impatto ambientale, piuttosto che la promozione di un cambiamento sociale. Tra i principali imitatori di tale modello vi furono la Commissione europea, con il Quinto Programma d’Azione per l’Ambiente del 1992 (c.d. “circolazione verticale ascendente”) intitolato “Per uno sviluppo durevole e sostenibile”, e alcuni Paesi europei come il Portogallo e la Lettonia che adottarono piani nazionali di politica per l’ambiente nel 199529.

Anche una parte della dottrina in materia di “policy diffusion” ha preso in considerazione il fenomeno della circolazione dei modelli, concentrandosi sulla convergenza globale delle politiche ambientali30. Tale convergenza sembrerebbe

spiegata proprio dalla diffusione internazionale di idee, approcci, istituzioni

26 _{Considerata come avente “a high-level political commitment”, cfr. U. PISANO et al., cit.,}

10.

27 _{I. ALOGNA, 2014, cit., 63.}

28 _{GERMAN GOVERNMENT, Perspective for Germany. Our Strategy for Sustainable}

Development, 2002, 3, in www.bundesregierung.de (consultato il 31.08.2015).

29 _{H. JÖRGENS, Governance by Diffusion, FFU-report 07-2003, 15-17, in http://userpage.}

fu-berlin.de/ffu/download/rep-2003-07.pdf (consultato il 31.08.2015).

30 _{K. TEWS, The diffusion of environmental policy innovations, in G. WINTER (ed.),}

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e strumenti nel campo della protezione ambientale. Per quanto il concetto di s.s. sia stato istituzionalizzato a livello internazionale, specialmente grazie alle Conferenze internazionali organizzate dalle Nazioni Unite, l’obiettivo finale rimane la sua applicazione effettiva nei singoli sistemi giuridici nazionali. Questo è il motivo per cui la circolazione verticale deve essere analizzata unitamente a quella orizzontale: proprio in occasione di certi momenti storici di rilievo, come il 1972 (UNCHE, Stoccolma) o il 1992 (UNCED, Rio de Janeiro), corrispondenti ad un elevato livello internazionale di comunicazione (verticale) in materia ambientale, la celerità della diffusione (orizzontale) dei modelli ambientali risultò maggiore che in altri periodi, grazie soprattutto alla disseminazione diretta delle informazioni riguardanti questi ultimi31.

Per quanto riguarda la dimensione obliqua della circolazione del modello di s.s., come visto nella sezione precedente, l’Agenda 21 par. 8.2 poneva le organizzazioni internazionali, come la BM e il FMI, tra gli attori del cambiamento necessario per veicolarlo. Molti studiosi riconducono tale tipo di circolazione a una modalità impositiva32 per applicare lo s.s. a livello nazionale nei Paesi in

via di sviluppo e in transizione. Infatti, la eco-condizionalità alla base di questa circolazione sotto l’egida delle organizzazioni internazionali consisterebbe nella pressione nei confronti dei Paesi in via di sviluppo a preparare e applicare strategie di s.s. E ciò nonostante le c.d. Multilateral Financial Institutions (MFIs), ossia BM, FMI e altre organizzazioni di finanziamento internazionale, non dovrebbero poter imporre disposizioni su fattori non-economici, come la protezione dell’ambiente.33

Al contrario della circolazione orizzontale, basata su un meccanismo volontario d’imitazione, quella obliqua dipende principalmente da relazioni di potere asimmetriche, da cui la sua connotazione di “imposizione”. Infatti, l’esperienza con la diffusione obliqua delle strategie di s.s. nell’Europa dell’Est e nei Paesi in via di sviluppo mostra che le capacità dei singoli Stati costituiscono un vincolo decisivo per l’attuazione nazionale del modello di s.s. D’altra parte, tale imposizione costituisce una restrizione importante delle opzioni a disposizione dei Paesi “condizionati” per implementare tale modello. Ciò impedisce una circolazione più virtuosa, eventualmente con modelli giuridici alternativi, che potrebbero essere più efficaci o comunque più adeguati alle problematiche interne rispetto a quelli “imposti”34.

In ultima analisi, bisognerebbe chiedersi se il modello veicolato da tali

31 _{K. TEWS, 2011, cit., 231.}

32 _{La letteratura esperta in materia di environmental policy diffusion la chiama anche}

“coercive policy transfer” or “domination” (K. TEWS, 2011, 229).

33 _{Cfr. in particolare l’accordo istitutivo della BM, art. IV, 10.} 34 _{H. JÖRGENS, 2003, cit., 21-26.}

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organizzazioni internazionali sia adeguato alle caratteristiche dei Paesi “condizionati”. Da una parte, anche l’Agenda 21 chiaramente prevedeva che “[l] aws and regulations suited to country-specific conditions are among the most important instruments for transforming environment and development policies into action” (par. 8.13); dall’altra, un acuto inteprete sottolinea come, ad esempio, la definizione accolta all’interno della BM di s.s. sembri modellata per andare incontro, principalmente, alle priorità economiche della Banca come istituzione di finanziamento, senza un’integrazione soddisfacente delle problematiche legate all’ambiente e ai diritti umani35. Infatti, la BM considera come elementi

interscambiabili in una politica di sostenibilità quattro categorie di capitale: prodotto dall’uomo (macchinari, fabbriche, edifici e infrastrutture), naturale (risorse naturali), umano (investimenti nell’educazione, salute e alimentazione degli individui) e sociale (le basi istituzionali e culturali necessarie perché una società funzioni). Questa intercambiabilità tra i diversi tipi di capitale può mettere a rischio la nozione consolidata e quindi il modello giuridico di s.s., che può essere trapiantanto in diversi Paesi in via di sviluppo come fosse un semplice trade-off per la distruzione dell’ambiente a fronte del beneficio per lo sviluppo economico36.

4. Conclusioni

La circolazione dei modelli giuridici, modalità principale di innovazione del diritto nei vari sistemi giuridici, ha mostrato l’effetto positivo della globalizzazione nella protezione ambientale: una progressiva diffusione ai quattro angoli del pianeta di un modello giuridico fondamentale, di rilievo costituzionale, come quello di s.s.

Il contributo proposto voleva mostrare, ancora una volta, la forte interconnessione e interconnettività dei diversi sistemi giuridici globali, sia essi nazionali o internazionali. Il fatto che i Paesi comunichino tra loro e scambino le loro percezioni e soluzioni riguardo ai problemi ambientali, sia in forma libera come attori della circolazione orizzontale tra pari, sia all’interno di apposite assise come la Commissione per lo Sviluppo Sostenibile, costituisce un fattore d’evoluzione per il modello di s.s. in particolare e per la tutela dell’ambiente e dei diritti umani in generale.

Un’attenta dottrina mostra come in Europa i governi si osservino

35 _{M.A. CIVIC, Prospects for the Respect and Promotion of Internationally Recognized}

Sustainable Development Practices, 9 Fordham Envtl. L.J. 231, 1998, 241-242.

36 _{WORLD BANK, Where is the Wealth of Nations, Washington, DC, 2006, in http://}

siteresources.worldbank.org/INTEEI/214578-1110886258964/20748034/All.pdf,

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reciprocamente perché vogliono evitare l’impressione di restare dietro agli altri o perché cercano di prendere esempio dalle politiche più riuscite, sviluppate altrove37. Tuttavia, tale comportamento mostra una tendenza diffusa anche

a livello globale, come visto nell’esempio della circolazione del modello della strategia nazionale di s.s. dalla Germania all’India. Una tendenza positiva per cui i capofila in materia ambientale sono capaci di trascinare i ritardatari – e questo anche nella definizione di standard ambientali attraverso l’armonizzazione internazionale, persino in assenza di accordi legalmente vincolanti, come nel caso dello s.s. – verso quello che si potrebbe chiamare “un circolo virtuoso sostenibile”.

Infine, la proposizione di introdurre una terza tipologia di circolazioni dei modelli giuridici, accanto alle due ormai consolidate nella dottrina comparatistica, con l’enunciazione di una circolazione “obliqua”, trova conforto nella dottrina di “politica ambientale comparata”, attigua e complementare – e sotto certi profili coincidente negli obiettivi di ricerca – a quella del “diritto ambientale comparato”, al cui interno questo contributo si inserisce. Infatti, nella prima si può trovare una tripartizione similare a quella proposta per la circolazione dei modelli: armonizzazione (che corrisponde nella sua accezione giuriscomparatistica alla circolazione verticale); diffusione (circolazione orizzontale); imposizione (circolazione obliqua).

Nonostante le innumerevoli critiche già espresse verso questo meccanismo obliquo di circolazione, dovute alla mancanza di legittimità dell’imposizione condizionale, alla difficile coordinazione dei modelli stranieri con il contesto particolare dei sistemi in via di sviluppo, e alla natura ambigua del modello di s.s. proposto dalle organizzazioni finanziarie internazionali, sembrerebbe costituire attualmente la tipologia di circolazione più utilizzata nel veicolare il modello di s.s. Ciò porta a domandarsi fino a che punto e attraverso quali modalità tale circolazione possa essere capace di realizzare gli obiettivi propri del modello di s.s. nei Paesi in via di sviluppo ove venga trapiantato.

Lo s.s. come modello giuridico ha prodotto come risultato principale la sua diffusione a livello globale, ma resta ancora aperta la domanda su cosa rappresenti concretamente: si tratta di un principio, di un obiettivo politico, o dell’ideologia chiave del moderno ambientalismo? La risposta non potrà che arrivare dall’esperienza e probabilmente, come espresso da un esperto studioso della materia, sarà “l’analisi comparativa del Diritto dell’Ambiente a (…) contribuire significativamente alla comprensione di come il diritto possa promuovere lo sviluppo sostenibile”38.

37 _{K. HOLZINGER et al., Environmental Policy Convergence in Europe, Cambridge, 2008,}

230.

38 _{N.A. ROBINSON, Comparative Environmental Law Perspectives on Legal Regimes for}

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