Il sostegno alle aree protette

Si stima che circa il 15,4% dell’ambiente terrestre e l’8,4% dell’ambiente

8 _{L’iniziativa riconosce le numerose difficoltà tecniche di questo genere di esercizio}

(soggettività della valutazione, incertezza economica ed ecologica, difficolta di previsione del rischio ecc.), ma considera che il rischio di una valutazione solo approssimata del valore della natura sia preferibile alla situazione attuale, nella quale la natura è già oggetto di scambio economico, talvolta con l’implicito valore uguale a zero. Per approfondimenti v. P. SUKHDEV-H. WITTMER-D. MILLER, The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB); Challenges and Responses, in D. HELMS-C. HEPBURN, Nature in the Balance: the

Economics of Biodiversity, Oxford, 2014.

9 _{Si rimanda, sul tema, a R. COSTANZA-J. CUMBERLAND-R. GOODLAND-R. NORGAARD,}

An Introduction to Ecological Economy, Boca Raton, Florida, 1997; M. BRESSO, Per un’economia ecologica, Napoli, 1993.

10 _{La Valutazione degli ecosistemi del millennio del 2005 ha definito i servizi ecosistemici}

come “benefici multipli forniti dagli ecosistemi” e comprendono servizi di fornitura e approv- vigionamento, servizi di regolazione, servizi culturali e servizi di supporto. Per approfondi- menti v. www.milleniumassessment.org.

11 _{Per approfondimenti v. E. GÓMEZ BAGGETHUN-R. DE GROOT-P.L. LOMAS-C.}

MONTES, The History of Ecosystem Services in Economic Theory and Practice: From Early

Notions to Markets and Payment Schemes, Ecological Economics, 2010, 69, 1209-1218; S.

PAGIOLA-G. PLATAIS, Payments for Environmental Services: From Theory to Practice, Washington, 2007; R. COSTANZA-R. DE GROOT-P. SUTTON-S. VAN DER PLOEG-S.J. ANDERSON-I. KUBISZEWSKI-S. FARBER-R.K. TURNER, Changes in the Global Value of

Ecosystem Services, in Global Environmental Change, 2014, 26, 152-158.

12 _{Le proposte presentate dal Consorzio Financing the Future all’Unione europea mostrano}

che è possibile generare investimenti redditizi che abbiano effetti benefici sui cambiamenti climatici. Il rapporto identifica le barriere riguardanti questi investimenti e propone un piano di azione ai leader europei per rimuovere queste barriere e stimolare investitori istituzionali. V. AA.VV., Shifting Private Finance towards Climate-Friendly Investments, CLIMA.A.2/ETU/2013/0035, Lussemburgo, 2015.

LE AREE PROTETTE TRA CONSERVAZIONE DELLA BIODIVERSITÀ E CONTENIMENTO DELLA SPESA PUBBLICA

AMBIENTE, ENERGIA, ALIMENTAZIONE. MODELLI GIURIDICI COMPARATI PER LO SVILUPPO SOSTENIBILE

VOLUME 1, TOMO I

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marino siano protetti ai fini di conservazione della natura13. In questi siti,

la perdita di biodiversità sembra essere stabile, elemento incoraggiante sull’efficacia della protezione fornita14. Gli interventi di contenimento della

spesa pubblica che la recente crisi economico-finanziaria ha imposto a molti Stati 15 nonché la presenza di limitate risorse nei bilanci nazionali da destinare

alle aree protette in alcune regioni del mondo suggeriscono il bisogno di maggiori finanziamenti16.

Più fondi non significano automaticamente migliore conservazione. Debolezze istituzionali possono inficiare la presenza di finanziamenti sufficienti ed è per questo fondamentale assicurarsi di migliorare, da un lato, la gestione delle risorse disponibili17 e, dall’altro, che le competenze tecniche

di chi gestisce le risorse siano adeguate18. Va prevista, dove necessario, una

pianificazione realistica, e su tempistiche di lungo periodo, del rafforzamento delle competenze, tecniche e di gestione, a livello locale.

Sebbene i bilanci statali rimangano la principale fonte di finanziamento delle aree protette, soprattutto in alcuni contesti territoriali l’assistenza allo sviluppo e i fondi multilaterali o privati (ad esempio le fondazioni) giocano un ruolo chiave per completare le opportunità offerte dalle finanze pubbliche19.

Mantenere una sola fonte di finanziamento è rischioso, sia perché le agende politiche possono mutare, sia perché quasi ogni singola fonte di finanziamento può, ad un certo punto, risultare instabile. Un esempio è l’utilizzo dei proventi turistici per finanziare la conservazione, che, pur funzionando bene in molti contesti, ha visto fluttuazioni rilevanti in reazione a cambiamenti nella sicurezza

13 _{D. BOURGUIGNON, Protéger la biodiversité. La politique de l’Union Européenne et les}

accords internationaux, Bruxelles, 2015, 7.

14 _Ibidem.

15 _{La risposta politica alla crisi finanziaria rispetto al finanziamento delle aree protette è}

stata diversa nei vari paesi. In Italia, sulla base delle relazioni del Ministero dell’Ambiente sullo stato di attuazione della legge n. 394 del 1991 per gli anni dal 2011 al 2013 in www.

minambiente.it, la riduzione del finanziamento pubblico a Parchi Nazionali, Riserve dello

Stato e Aree Marine Protette sembra essere stata minima.

16 _{V. A.G. BRUNER-R.E. GULLISON-R.E. RICE-G.A.B. DA FONSECA, Effectiveness of}

Parks in Protecting Tropical Biodiversity, in Science, 2001, 291, 125-128.

17 _{Un utile sostegno può venire dalla applicazione di metodologie di valutazione di efficacia}

di gestione delle aree naturali protette. V. D. MARINO, La valutazione di efficacia delle aree

protette. Proposta di un modello di analisi (MEVAP) e manuale di applicazione, Milano,

2014.

18 _{L. EMERTON-J. BISHOP-L. THOMAS, Sustainable Financing of Protected Areas: A}

Global Review of Challenges and Options, Gland-Cambridge, 2006, 15-16.

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effettiva o percepita delle zone da visitare20. Ciò non significa rinunciare a

risorse importanti come turismo, PES, licenze estrattive e simili iniziative, ma costruire un portafoglio di finanziamento variegato e flessibile21.

Quando si parla dei costi delle aree protette, la tendenza è considerarne solo i costi di funzionamento. Più complesso, ma essenziale, è considerare costi indiretti e costi-opportunità nell’analisi politica ed economica22, valutare

l’impatto complessivo, positivo e negativo, dell’area protetta sulle diverse classi di gruppi di interesse. In questo contesto, è fondamentale capire come l’area protetta si iscrive nel complesso contesto economico, sociale e culturale del territorio23, e prevedere sempre un serio investimento nel rafforzamento del

capitale sociale e l’inclusione delle comunità nel dibattito sulla conservazione. È utile, inoltre, dotarsi di dati accurati per definire il valore, anche economico, dell’area protetta24. Una ricerca recente ha stimato, ad esempio, il

valore economico totale dei Parchi nazionali italiani in circa 400 mln di euro e, a fronte di un finanziamento medio di 60 mln di euro, i Parchi nazionali produrrebbero un surplus annuo di oltre 340 mln di euro25. La Commissione

europea è riuscita a mostrare che a fronte di circa 5,8 mld di euro necessari per la gestione annuale della rete europea dei siti di interesse comunitario per la conservazione e protezione degli habitat e delle specie (Natura 2000), i benefici economici apportati da questa rete potevano stimarsi tra i 200 e i 300 mld di euro all’anno26. Una ricerca relativa ai parchi e le aree protette in Messico

ha rivelato che gli investimenti federali su parchi e aree protette offrono un ritorno sugli investimenti di 52 a 1 e ammontano ad un totale approssimativo

20 _{Si pensi agli attacchi terroristici o emergenze sanitarie come il virus Ebola.} 21 _{L. EMERTON-J. BISHOP-L. THOMAS, cit., 7.}

22 _{Ivi, 20-21.}

23 _{BANCA MONDIALE, Expanding Financing for Biodiversity Conservation: Experiences}

from Latin America and the Carribean, Environment and Water Resources Occasional Paper Series, Washington, 2012, 30-31.

24 _{In ambito italiano, un’importante iniziativa in tal senso è il progetto di un sistema di}

contabilità ambientale per i parchi naturali, coordinato dal Ministero dell’Ambiente e che ha già prodotto una lettura sistemica del patrimonio dei parchi italiani. Tale iniziativa si inquadra nella Strategia nazionale della biodiversità (2011-2020) ed è stata condotta da rappresentanti del mondo scientifico, universitario, di Federparchi, del Corpo Forestale dello Stato e il Ministero dell’ambiente. V. Ministero dell’Ambiente, Parchi Nazionali: dal

capitale naturale alla contabilità ambientale, 2013, in www.minambiente.it.

25 _{D. MARINO, Per una contabilità ambientale dei parchi nazionali italiani, Milano, 2014.} 26 _{M. KETTUNEN-P. TORKLER-M. RAYMENT, Financing Natura 2000 Guidance}

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di 3.4 mld di dollari27. Questi dati sono fondamentali nelle discussioni sul

finanziamento delle aree protette, al fine di informare il pubblico e stimolare l’interesse di soggetti privati a possibili investimenti.

E’ altresì necessario promuovere l’uso ottimale dell’insieme degli strumenti messi a disposizione dall’UE da parte dei paesi membri28. Le iniziative a sostegno

degli obiettivi di tutela della biodiversità si trovano in tutte le principali strategie dell’UE, compresa la Strategia Europa 2020, il 7° Programma d’azione europeo per l’ambiente, il Programma quadro dell’UE per la ricerca e l’innovazione (Horizon 2020) e le politiche settoriali, come i trasporti e l’energia. I fondi disponibili per il finanziamento della Rete Natura 2000 comprendono il Fondo europeo agricolo di garanzia (FAEGA), il Fondo europeo per la pesca (FEP), il Fondo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il Fondo di coesione (FC), Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), lo strumento finanziario per l’ambiente (LIFE) e i programmi quadro per la ricerca29. Tra questi solo il

programma LIFE fornisce un sostegno direttamente inteso per la Rete Natura 2000 e la biodiversità; gli altri strumenti hanno natura trasversale. L’attuale edizione del Programma per l’ambiente e l’azione per il clima (LIFE)30 copre il

periodo dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2020. La dotazione finanziaria per l’attuazione del programma è pari a 3.4 mld di euro31.

27 _{J.E. BEZAURY CREEL, El Valor de los Bienes y Servicios que las Áreas Naturales}

Protegidas Proveen a los Mexicanos. The Nature Conservancy Programa México, México,

2009.

28 _{Per migliorare l’uso dei fondi europei a tutela delle aree protette dovrebbero venire in}

aiuto i Quadri di azione Prioritari (Prioritised Action Frameworks - PAF), con i quali la Commissione richiede agli Stati membri di individuare delle azioni prioritarie di intervento, con particolare riferimento alla Rete Natura 2000, da tradurre in documenti regionali pluriennali per il periodo 2014-2020 che considerino l’intera gamma degli strumenti europei disponibili, nonché le risorse finanziarie nazionali.

29 _{In aggiunta agli strumenti elencati, la BEI e il programma LIFE della Commissione}

europea hanno varato nel 2014 lo strumento di finanziamento del capitale naturale (Natural

Capital Financing Facility, NCFF) che mira a incrementare i finanziamenti a favore della

biodiversità e della protezione dell’ambiente mobilitando fondi del settore sia pubblico sia privato al fine di stimolare gli investimenti negli ecosistemi. Il NCFF ha un valore complessivo di 125 mln di euro e opera come un servizio bancario per l’ambiente: fornisce prestiti e investimenti a progetti che dimostrano come il capitale naturale può generare proventi o ridurre costi, contribuendo al contempo a raggiungere gli obiettivi dell’UE in materia di biodiversità e azione per il clima.

30 _{Regolamento UE n. 1293/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre}

2013 sull’istituzione di un programma per l’ambiente e l’azione per il clima (LIFE) e che abroga il regolamento CE n. 614/2007.

31 _{Sebbene il finanziamento della Rete Natura 2000 sia responsabilità dei Paesi membri, la}

Francesca Carpita 187

Il FESR ha finanziato numerosi strumenti volti alla conservazione della biodiversità. Tuttavia, una recente relazione della Corte dei conti europea evidenzia come le potenzialità offerte da tali fondi non si possano ancora pienamente valutare perché deve essere data attuazione alle attività relative ai piani di tutela e di gestione predisposte con tali progetti32. Secondo la Corte, le

risorse del FESR33 sono state poco destinate da parte degli Stati alla promozione

della biodiversità e, tra quelli che hanno scelto di destinarli a tale scopo, il tasso di assorbimento è stato inferiore a quello di altri fondi di coesione. Nel 60% dei casi i Paesi membri hanno giustificato lo scarso utilizzo di tali fondi adducendolo alla sufficiente copertura di azioni per la tutela e conservazione delle biodiversità con altre fonti d finanziamento dell’Unione o attraverso i fondi nazionali34.

Le amministrazioni degli Stati membri, nella lettura della Commissione europea, non sembrano ritenere che le azioni relative alla Rete Natura 2000 contribuiscano agli obiettivi generali di sviluppo regionale. Anche la capacità amministrativa per elaborare progetti e ottenere finanziamenti è stata ritenuta dalla Commissione una delle cause del contenuto utilizzo dei fondi35.