3.5 Positività e negatività del criterio specialistico di organizzazione dell’attività
3.5.1 Aspetti positivi
S’è detto che le forme di manifestazione del fenomeno specialistico sono in buona sostanza due: un canale individuale e l’altro aggregato. Il primo canale concerne la specializzazione del singolo magistrato e risponde all’esigenza di razionalizzare lo studio delle materie penali (anche speciali) attraverso la formazione di competenze settoriali. Il secondo canale, invece, muove dalla specialità
(335) Come in effetti sembra potersi ricavare dalla circolare consiliare di fine 2017, che indica tra i poteri del
procuratore capo l’elaborazione dei protocolli ai fini di un corretto e puntuale esercizio dell’azione penale. siano essi investigativi o organizzativi, i quali, saranno inseriti nel contenuto eventuale del progetto organizzativo. In fase di delibera della Circolare si è sollevata la questione su questa “formalizzazione” dei protocolli, che, benché indicata come “eventuale”, ben potrebbe essere avvertita dai sostituti come vincolante.
189 dei temi di indagine per individuare un gruppo di magistrati specializzati cui assegnare, in via stabile, la trattazione di materie e procedimenti omogenei. Dal punto di vista strutturale, entrambi i canali si fondono all’interno della componente organizzativa, a seconda delle proporzioni dell’ufficio.
Donde, in quanto criterio atto a incidere sull’organizzazione, la specializzazione reca diversi effetti positivi già sul piano dell’efficienza giudiziaria.
Basti guardare allo stato della giustizia penale nell’ultimo decennio.
Il pubblico ministero ha dovuto fare i conti con la crescita dell’illegalità e per ciò anche della quantità di notizie di reato che hanno raggiunto le procure. Per esempio, i dati statistici forniti dal Ministero della Giustizia indicano che i procedimenti penali sopravvenuti fra il 2009 e il 2012 è pari circa a 1.600.000 notizie, inclusi i reati di competenza della D.D.A. e del giudice di pace; nello stesso periodo, il numero delle pendenze con autore noto superava in media 1.700.000 procedimenti annui complessivi. Con questi numeri le chances di praticabilità dell’esercizio obbligatorio dell’azione penale nei vari distretti, a condizioni strutturali invariate, non potevano che attestarsi su un livello basso. I titolari degli uffici requirenti, dunque, hanno investito più risorse nella programmazione dell’attività che nella sola resa qualitativa della stessa. Su impulso del C.S.M. e del legislatore, le procure hanno adottato parametri organizzativi ispirati dal criterio di specializzazione.
Il quadriennio successivo è stato caratterizzato da un significativo miglioramento nelle statistiche (v. anche i grafici riportati in cap. II, par. 2.6.1): da 1.610.183 procedimenti iscritti nel 2013, a 1.226.305 iscrizioni nel 2017; è stato registrato, inoltre, un calo notevole dei procedimenti pendenti, da 1.700.978 del 2013 a 1.291.279 del 2017, che è stato favorito dall’aumento del tasso di definizione dei procedimenti in misura maggiore al 50% nel biennio 2016-2017 (336).
Questo graduale risanamento è dovuto, anzitutto, alla diffusione di pratiche di amministrazione materiale dell’esercizio dell’azione penale, e, in secondo luogo, agli effetti di importanti riforme per la giustizia (si pensi, tra gli esempi recenti, ai decreti di depenalizzazione e abrogazione di reati, nonché a strumenti come la particolare tenuità del fatto). Poiché, a Carta costituzionale invariata (337), non è consentito al pubblico ministero di selezionare discrezionalmente quali affari sottoporre a giudizio del Tribunale, il mezzo più adatto per accorciare i tempi di definizione dei procedimenti è apparso l’istituzione di unità operative specializzate. In effetti questo è il mezzo più adatto: calibrare
(336) I dati statistici sono stati estrapolati da fonte Direzione generale di statistica e analisi organizzativa (DG-Stat),
presso il Ministero della Giustizia.
(337) Sul punto, è attualmente in discussione la possibilità di “costituzionalizzare” i criteri di priorità. Il d.d.l.
costituzionale Atto S. n. 388, recante “Disposizioni per l’individuazione delle priorità di esercizio dell’azione penale”, comunicato alla presidenza il 9 maggio 2018, XVIII Legislatura, pur mantenendo fermo l’obbligo di cui all’art. 112 Cost., consente ai pubblici ministeri di selezionare quali sono le notizie di reato che essi vorrebbero mandare avanti prima di altre. In argomento si rinvia alla parte II del presente lavoro di ricerca.
190 le competenze dei magistrati su certi reati ha l’effetto di rendere ottimale la trattazione dei procedimenti, perché a occuparsene sono gli esperti nel settore.
Se guardata da questa prospettiva, dunque, la specializzazione è un fenomeno politico di organizzazione giudiziaria che permette livelli positivamente costanti di efficienza. Ciò, anche in virtù delle aspettative che la società ripone nella perizia degli inquirenti e nell’efficacia delle loro azioni. Il fatto di avere gruppi di lavoro specializzati viene associato nel senso comune a maggiore competenza nella tutela contro le devianze sociali.
In vista del raggiungimento dei medesimi obiettivi, al fianco della ripartizione in gruppi di lavoro specializzati, le procure hanno altresì elaborato strategie di priorità nell’esercizio dell’azione. Senza anticipare ciò che sarà oggetto di trattazione nella seconda parte dell’elaborato, val la pena di soffermarsi per una breve riflessione a proposito della sinergia tra i menzionati criteri di specializzazione e priorità, perché dal loro confronto emerge un altro importante aspetto positivo del fenomeno specialistico.
Mentre i criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale simboleggiano comunque un privilegio concesso a talune fattispecie di reato invece che ad altre, le aree omogenee di materia identificano un ordine di trattazione fondato non su indici temporali, bensì su un comune denominatore tipologico che nulla ha a che fare con le questioni di urgenza e di precedenza. Il filtro “generico” o “specializzato” attribuito agli affari, perciò, assicura una trattazione tanto più spedita quanto è ricca l’esperienza del magistrato assegnatario, senza che si formino aree di sistematica impunità a causa della postergazione dei procedimenti. Questo dato è positivo. La specializzazione fornisce una risposta egualitaria alla domanda di giustizia. Opera in chiave deflattiva concentrando le risorse investigative ed evita accantonamenti degli affari (338).
Da questa circostanza si ricava che l’effetto comune ai criteri di specializzazione e di priorità consiste nell’agevolare la trattazione dei procedimenti, ma il modo in cui opera è sensibilmente differente: se il primo criterio lo fa con una selezione per tipologie criminose, il secondo attua una selezione nel tempo della trattazione.
Sotto il profilo dell’obbligatorietà, è evidente che l’esercizio dell’azione penale che fosse regolato attraverso parametri di selezione indebolirebbe per ciò solo la sua portata precettiva. Ma non ogni tipologia di selezione è incompatibile col principio costituzionale (339). Nel prosieguo del lavoro verrà spiegato, infatti, che una certa dose di discrezionalità è comunque inseparabile
(338) Nello stesso senso, A.DE MARCO, Distribuzione degli affari e specializzazione, in QCSM, 1992, n. 56, 225.
(339) Rispetto alle possibilità organizzative, cfr. C. BLENGINO, Esercizio dell’azione penale e processi
191 dall’attività requirente (per esempio, già in virtù dell’art. 326 c.p.p.). Le selezioni incompatibili sono unicamente quelle che stabiliscono, in diritto ma anche in fatto, criteri di governo dell’an della trattazione, anziché di gestione del quomodo. Siccome attuano una selezione per tipologie, le prassi organizzative che sono fondate sul criterio di specializzazione si collocano tra le fila delle selezioni compatibili con il dettato costituzionale.
La suddivisione per specifiche materie o per tipi di procedimento, altresì, garantisce la copertura dell’ampio ventaglio di normazione speciale, che è complessa quanto a interpretazione e applicazione, così come, per quanto concerne le categorie comuni di reato, appronta percorsi investigativi più proficui. La gestione dei mezzi di ricerca della prova, nonché delle altre misure investigative atipiche (340), viene ottimizzata. Sono i casi ad esempio del traffico illecito di stupefacenti, di sfruttamento della prostituzione o dei fenomeni corruttivi; nonché vicende per le quali la buona riuscita delle operazioni esplorative dipende dalla collaborazione con altri organi, come in materia di reati societari e tributari, di sicurezza sui luoghi di lavoro, di incidenti connessi alla circolazione ferroviaria o di infortunistica sulle piste da sci, tutti i casi in cui le specificità tecniche sottese al fatto concretamente accaduto esigono, per garantire la completezza dell’accertamento, contatti ininterrotti con le sezioni specializzate di polizia giudiziaria o con i rami dell’amministrazione statale.
Oltre che essere esempio di best practice, la specializzazione del lavoro sortisce effetti positivi anche nella dimensione singola del procuratore titolare del procedimento. Siccome i fenomeni criminali che esistono in certi territori si sviluppano per mezzo di dinamiche interne alla società civile, è alquanto improbabile che organi “tuttofare” riescano a portare allo scoperto le motivazioni che si celano dietro di esse. Il magistrato specializzato sa cogliere prima degli altri da dove originano queste dinamiche, perché l’esperienza garantisce la comprensione delle connessioni tra i fatti e le persone. Come se utilizzasse una lente d’ingrandimento, dunque, l’occhio del magistrato si specializza nel mettere a fuoco le relazioni che si formano in maniera spontanea nella comunità di riferimento.
Altri rilievi di ordine positivo riguardano la qualità interna del lavoro per gruppi specialistici. Vengono in rilievo il clima di affiatamento tra i magistrati, gli stimoli che derivano dalla natura dell’attività svolta di concerto, l’immediatezza della circolazione delle informazioni verso l’alto (i coordinatori e il dirigente dell’ufficio) e in senso orizzontale (verso i colleghi del gruppo e degli altri
(340) Specie se si tratta di efficienza delle indagini, cfr. M. COLAMUSSI, Comunicazioni a distanza apprese
dall’inquirente per volontà di un interlocutore, in A.SCALFATI (a cura di), Le indagini atipiche, Torino, Giappichelli, 2014, 124.
192 gruppi), l’acquisizione di professionalità comuni e, infine, la tendenza a disegnare linee d’intervento uniformi a parità di circostanze.
Nel complesso, risulta favorita anche la cooperazione con il personale amministrativo e di polizia (341): si traggono enormi benefici dal parallelismo organizzativo delle specializzazioni del magistrato e della sua segreteria, perché si riduce l’attesa tra la ricezione delle notizie di reato e la presa in carico effettiva da parte del magistrato competente. La specializzazione consente a entrambi di conoscere e prevedere, nei limiti del segreto istruttorio, le attività che saranno compiute. Peraltro, l’uso delle tecnologie informatiche permetterebbe a proposito di creare una banca dati che appartenga al singolo gruppo specializzato, che sia accessibile a vari livelli da magistrati, forze di polizia e personale di segreteria in relazione al proprio status e nei limiti della materia trattata. In alcuni degli uffici selezionati per la ricerca, i magistrati stanno creando già delle “cartelle condivise” tramite archivi cloud e altri supporti di memorizzazione dati. Converrebbe quantomeno regolamentare l’utilizzo di questi sistemi, sia per garantire la correttezza dello scambio di informazioni, sia per evitare errori di strategia investigativa.
Da ultimo, giova segnalare che se si volessero reintrodurre forme indistinte di trattazione degli affari, che non siano fondate, cioè, su principi di specializzazione, potrebbero verificarsi dei disordini nel coordinamento interno delle manovre esplorative, soprattutto per quelle sedi medio-grandi dove tale criterio è divenuto un cardine strutturale. Si possono ottenere vantaggi anche dalla distribuzione degli affari “generici”, o non-specializzati. Destinando i procedimenti ordinari alle varie sezioni, avuto riguardo al volume dei carichi di lavoro trattati da ciascuna di esse, s’incentiva la costruzione di sezioni centralizzate per lo smaltimento degli affari semplici, come i reati di competenza pretorile e del giudice di pace.