La situazione contemporanea: tra nuove certezze e venti di riforma

Si è ritenuto che la fase contemporanea dovesse coincidere, quanto al momento iniziale, con l’emanazione della circolare unica del novembre 2017, perché, com’è stato spiegato in precedenza (v. cap. I, par. 1.2.3), con questo intervento il C.S.M. fonda di fatto le premesse di nuova stagione organizzativa, all’insegna della trasparenza dell’azione delle procure.

La circolare è propensa a dare piena attuazione del principio della specializzazione come criterio base per la (ri)strutturazione interna degli uffici requirenti. È questa una delle modalità più efficaci con cui pervenire al corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale. Il compito del procuratore della Repubblica è di strutturare l’ufficio, se le dimensioni reali lo consentano, in dipartimenti, sezioni o gruppi di lavoro in base alle necessità operative del distretto (art. 4, primo comma, lett. a)), che possono essere anche contingenti. È chiara la scelta di favorire una strutturazione interna per gruppi di lavoro con assegnazione di affari specifici preventivamente determinati al momento della stesura del progetto organizzativo (art. 7, comma secondo). In alcuni settori, però, come si è potuto riscontrare nella prassi applicativa, la specializzazione viene ben sì raccomandata già dalla normativa internazionale (v. cap. I, par. 1.1.4), com’è ad esempio in ambito di violenza domestica e di genere (233). Anzi, è a partire da quest’ultimo campo d’indagine, che il Consiglio superiore afferma l’«irrinunciabilità» della specializzazione della magistratura, come organo e come ufficio, tanto per l’autorità requirente che giudicante.

(233_{) Tra i casi più recenti pervenuti a Strasburgo e che sono sfociati in una condanna per lo Stato italiano viene in}

rilievo, ai fini della presente ricerca, Corte EDU, Sezione I, sent. 2 marzo 2017, ric. Talpis c. Italia. La condanna dello Stato italiano, per violazione degli artt. 2 e 3 della Convenzione, sotto il diritto alla vita e al divieto di trattamenti inumani e degradanti, è scaturita, tra le altre cose, dalla mancata adozione di misure atte a tutelare le persone vulnerabili (cd. soggetti deboli). Tra queste misure vi è la necessità che l’autorità giudiziaria, in fase di indagini, riservi la trattazione dei procedimenti relativi a violenza domestica e di genere a magistrati specializzati e a personale di polizia altrettanto specializzato, nonché di includerli fra i procedimenti a trattazione prioritaria. A ragionare diversamente, le autorità italiane sarebbero responsabili – come in effetti è stato dichiarato dalla pronuncia de qua – per non aver dimostrato sufficiente competenza professionale nell’apprezzare, con la dovuta serietà, la natura e il potenziale lesivo dei fenomeni criminosi. In merito, si veda, per esempio, R.CASIRAGHI, La corte di Strasburgo condanna l’Italia per la mancata tutela delle

vittime di violenza domestica e di genere, in Dir. pen. cont., 2017, n. 3, dove ritiene, giustamente, che, in riferimento agli

obblighi procedurali, «è sufficiente rammentare come il principio di obbligatorietà dell’azione penale di cui all’art. 112 Cost. esiga il compimento di un’indagine adeguata ed effettiva, cosicché la condotta passiva delle autorità appare rimproverabile già sul piano del diritto interno», 380.

134 Il riferimento è alla risoluzione del 9 maggio 2018 (234), che contiene esempi di linee guida e di buone prassi per la trattazione dei procedimenti già menzionati (235), sulla quale si tornerà anche a proposito delle scelte di priorità. La risoluzione, infatti, va ben al di là dell’ambito relativo alla violenza domestica e di genere, dettando precise indicazioni di politica criminale e organizzativa valide per la generalità dei casi. A darne lettura, si ha la sensazione che quel che era stato detto in chiusura della fase moderna della specializzazione si stia verificando, in parte, proprio adesso; che la specializzazione rappresenti un valore imprescindibile, non accidentale e intrinseco all’organizzazione dell’ufficio trova ora conferma anche negli atti del Consiglio superiore, oltre che nella proposta di riforma della Commissione Vietti (236). Inoltre, sembra che la risoluzione fornisca un’interpretazione autentica della circolare del 2017, dacché, nel dare conferma del suo contenuto, chiarisce che la specializzazione «costituisce un obiettivo di valenza conformativa dell’assetto organizzativo delle Procure» (par. 4.1 della circolare). In altri termini, i dirigenti, se sussistono le condizioni attinenti al contesto dimensionale, non possono venire meno all’ “obbligo” – discutibile (237) – di adottare le misure organizzative del caso (238).

(234_{) CSM, Risoluzione sulle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei}

procedimenti relativi a reati di violenza di genere e domestica. Delibera del 9 maggio 2018, presso

https://www.csm.it/web/csm-internet/-/risoluzione-sulle-linee-guida-in-tema-di-organizzazione-e-buone-prassi-per-la- trattazione-dei-procedimenti-relativi-a-reati-di-violenza-di-genere-e-do [febbraio 2020].

(235_{) Un elenco esaustivo delle fonti internazionali ed europee in materia di trattazione dei procedimenti sulla}

violenza domestica e di genere è contenuto nelle note iii e iv della risoluzione, cui si rinvia per approfondimenti. (236_{) Anche nei rapporti con gli operatori e con i destinatari del servizio giustizia, la specializzazione è fonte di}

autorevolezza delle decisioni assunte dai p.m. e dai giudici, con la conseguenza di favorirne l’esecuzione.

(237_{) Benché in nessun atto consiliare la costituzione dei gruppi specializzati sia obbligatoria, nel significato proprio}

del termine, è possibile ricavare un contenuto comunque precettivo da almeno un paio di indicatori. In primo luogo, vale che la costituzione dei gruppi di lavoro debba essere inserita nella parte necessaria, non eventuale del progetto organizzativo della procura, e, in secondo luogo, è lo stesso Consiglio a individuare la conseguenza della mancata adozione di misure volte a garantire l’effettiva specializzazione dei magistrati. In quest’ultimo senso, è per l’appunto la risoluzione del 9 maggio 2018 a spiegare fra le righe che «il cui rispetto [della specializzazione come obiettivo a valenza conformativa dell’assetto strutturale] è, quindi, valutabile dal Consiglio nell’ambito dell’esame del progetto organizzativo che gli è rimesso ai sensi dell’art. 8, e ciò tanto più quando, come per il settore che interessa [la violenza di genere e domestica], la specifica professionalità dei magistrati sia raccomandata dalla normativa sovranazionale e costituisca una necessità riscontrata dalla concreta pratica applicativa». Il che potrebbe certamente far pensare alle valutazioni di professionalità e alla conferma nell’incarico direttivo, ma vale anche come espediente di law enforcement per garantire omogeneità e correttezza nell’esercizio dell’azione penale. Soprattutto per quanto si possa ricavare dalla parte finale delle parole del Consiglio qui richiamate, i dirigenti sono per tanto (quasi) costretti a organizzare l’ufficio in un certo modo, anche se va segnalata qualche perplessità. È vero che è importante attuare le raccomandazioni che giungono dalle istituzioni internazionali, sia pur per la possibilità di evitare condanne a Strasburgo, ma dire che la valutazione del Consiglio sarà più certosina quando le esigenze di specializzazione sono avvertite altrove può essere foriero di attacchi all’autonomia organizzativa dei dirigenti consacrata dalle ultime riforme del 2006-2007. È come una condizione potestativa quella facoltà riconosciuta in parte qua al legislatore sovranazionale, della quale si può senz’altro discutere nell’ottica dell’armonizzazione della giustizia penale e dei rapporti fra ordinamenti, tra Stati ma anche tra questi e le altre istituzioni internazionali.

(238_{) «Pertanto, nel rispetto dell’autonomia dei singoli dirigenti, cui competono le valutazioni circa la sostenibilità}

in concreto delle scelte organizzative, deve formularsi il criterio di indirizzo generale della necessaria costituzione, ove le dimensioni dell’ufficio lo consentano, di dipartimenti o gruppi specializzati nel settore di interesse», sic CSM,

135 In via esemplificativa, riguardo al fenomeno della violenza di genere, il processo di specializzazione risulta tuttora aperto, poiché vi sono ancora uffici che non sono organizzati né in dipartimenti o gruppi specializzati, né in pool. Secondo le rilevazioni contenute nella risoluzione, i gruppi specializzati nel settore sono presenti in tutti e tre gli uffici metropolitani, in 10 su 12 uffici di grandi dimensioni, in tutti gli uffici medio-grandi, in 30 su 32 uffici medio-piccoli e in 62 su 86 uffici piccoli. Si avrà cura di definire con precisione il contesto dimensionale parlando della centralità delle dimensioni delle procure (Cap. III, par. 3.1).

Prima di concludere l’analisi sul percorso evolutivo della specializzazione, giova illustrare taluni propositi di riforma elaborati di recente a partire dal medesimo criterio.

Sempre in materia di “fasce deboli”, il tema della specializzazione del pubblico ministero è ritornato al centro dell’attenzione del legislatore con il cosiddetto “codice rosso” (239). Ai fini della ricerca, l’impianto appare criticabile per la ragione che, stabilendo termini brevi (anzi, brevissimi, anche pari a 3 giorni dall'iscrizione della notizia di reato), quasi tradisce l’intenzione di garantire la trattazione specialistica dei procedimenti: nel termine di tre giorni fissato per lo svolgimento di alcune operazioni investigative è possibile che il magistrato non abbia acquisito un’adeguata preparazione sul medesimo tema, sia in generale, perché magari è fresco di nomina o di collocazione nel gruppo di riferimento, che in particolare, se non altro perché, almeno dall’esterno, tre giorni potrebbero non essere affatto sufficienti per conoscere e apprezzare le specificità del caso concreto. Certo che la rapidità d’intervento è decisiva, ma in tal caso si è di fronte a tutt’altra questione, di cui, peraltro, si darà conto quando si tratterà il tema delle priorità (Parte II, Cap. V, par. 5.2).

La specializzazione è anche il criterio che informa le indagini sulla criminalità economico- finanziaria. Vista l’importanza che la tematica può assumere in relazione al contesto europeo, con l. 26 marzo 2019, n. 28, è stata istituita una Commissione bicamerale di inchiesta sul sistema bancario e finanziario, che subentra alla medesima Commissione già istituita nella XVII Legislatura (240).

(239_{) Soprannominato così in ambito mediatico, il “codice rosso” è un disegno di legge che si propone lo scopo di}

rendere più rapida ed efficace la repressione della violenza contro le donne tramite riforme da apportare prevalentemente all’impianto organizzativo degli uffici giudiziari e allo statuto processuale, nonché con l’introduzione anche del nuovo reato di “porno vendetta”. Il disegno è stato approvato dalla Camera il 3 aprile 2019 e attualmente è in fase di discussione al Senato. Al riguardo, si veda G.L.GATTA,Il disegno di legge in tema di violenza domestica e di genere (c.d. codice rosso): una sintesi dei contenuti, in Dir. pen. cont., 8 aprile 2019, presso https://www.penalecontemporaneo.it/d/6605-il- disegno-di-legge-in-tema-di-violenza-domestica-e-di-genere-cd-codice-rosso-una-sintesi-dei-conte [febbraio 2020]; in particolare sull’introduzione del reato di cd. revenge porn, G.M.CALETTI, "Revenge porn". Prime considerazioni in vista

dell'introduzione dell'art. 612-ter c.p.: una fattispecie "esemplare", ma davvero efficace?, in Dir. pen. cont., 15 aprile

2019, presso https://www.penalecontemporaneo.it/d/6648-revenge-porn-prime-considerazioni-in-vista-dell- introduzione-dell-art-612-ter-cp-una-fattispecie-es [febbraio 2020].

(240_{) La Commissione fu istituita con l. 12 luglio 2017, n. 107, fu presieduta dall’on. Pier Ferdinando Casini e}

rassegnò le proprie conclusioni a gennaio 2018 senza raggiungere l’unanimità. Tra le proposte conclusive della Commissione, si segnalano per la centralità a fini di ricerca le seguenti opzioni. Per rendere effettiva la tutela dei

136 In linea di continuità con quella che l’ha preceduta, la nuova Commissione avrà il compito di verificare se sussistono le condizioni per l'istituzione di una procura nazionale specializzata nelle indagini sui reati bancari e finanziari (241). Risulta evidente che il modello preso come riferimento sia quello della procura nazionale antimafia e antiterrorismo, ma, rinviando ad altro momento le valutazioni sull’opportunità di istituire un organo centrale con ampi poteri in materia di coordinamento delle indagini economico-finanziarie (v. Cap. III, par. 3.6.1), nel tracciato evolutivo qui proposto la circostanza dimostra che il legislatore vorrebbe attuare la specializzazione requirente (avanzata, cfr. par. 2.1) per rafforzare la fiducia – dei risparmiatori in questo caso – nella legalità e nella giustizia, e l’efficienza dell’accertamento dei fenomeni criminosi. L’assunto trova riscontro anche alla luce di una recente proposta di legge per l’ “Istituzione della Procura nazionale della Repubblica per i reati finanziari e delle relative direzioni distrettuali” (242), da affiancare al Corpo della guardia di finanza e ai nuclei specializzati in materia.

Nell’ordine di idee di garantire l’efficienza della giustizia, vengono in rilievo, infine, l’istitu- zione di sezioni specializzate presso il Tribunale per la trattazione dei procedimenti in materia di immigrazione e la proposta di riforma della giustizia minorile. Entrambe le questioni, tuttavia, saran- no approfondite nel prosieguo, perché si ritiene che in tal caso la specializzazione sia incoraggiata per lo più da motivi di ordine pratico, invece che da ragioni di tutela nell’ambito del processo penale. Infatti, l’ultima frontiera della specializzazione avuta di mira dal legislatore è nel senso di accentrare la competenza presso gli uffici distrettuali razionalizzando le poche risorse a disposizione. Aspetto, quest’ultimo, che, conviene anticiparlo, nel caso delle sezioni specializzate per l’immigrazione non ha ottenuto i risultati sperati, e che nel caso della creazione di gruppi specializzati per la tutela dei minorenni in luogo delle corrispondenti procure non è mai andato in porto (v. Cap. III, par. 3.6.2).

risparmiatori, secondo la Commissione è necessario, anzitutto, «prevedere la competenza distrettuale per i reati economico-finanziari, con correlata istituzione di sezioni specializzate in seno ai tribunali, atteso che per queste materie la specializzazione deve riguardare non solo i pubblici ministeri, ma anche gli uffici giudicanti [...]»; e, in secondo luogo, occorre «prevedere una Procura Nazionale per i reati economici e finanziari, che consenta il raggiungimento dei seguenti obiettivi: a) valorizzare e migliorare le specializzazioni degli organi inquirenti e giudicanti; b) potenziare gli strumenti di coordinamento e collegamento delle indagini; c) prospettare indirizzi in materia di competenza; d) migliorare le sinergie tra forze di polizia, nuclei specializzati in materia di reati economici, pubblica amministrazione e organi vigilanti [...]».

La relazione conclusiva della Commissione è disponibile presso

http://www.camera.it/leg17/824?tipo=A&anno=2018&mese=01&giorno=30&view=filtered&commissione=75

[febbraio 2020].

(241_{) I compiti della Commissione sono descritti nella documentazione parlamentare presso la Camera, in}

https://temi.camera.it/leg18/provvedimento/istituzione-di-una-commissione-di-inchiesta-sul-sistema-bancario.html

[febbraio 2020].

(242_{) Il disegno di legge C. 4587 è stato presentato alla Camera il 13 luglio 2017, su iniziativa dell’on. Giuseppe}

Civati e altri. L’iter e il testo della proposta possono essere consultati presso

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