Il pubblico ministero e le strutture requirenti nell’ambito delle fonti internazionali

La collocazione istituzionale del pubblico ministero all’interno degli ordinamenti nazionali varia da contesto a contesto. Basti un pensiero giustappunto all’obbligatorietà dell’azione penale, che secondo l’interpretazione ricavabile dall’art. 112 della Costituzione italiana è volta ad assicurare, oltre al principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alle iniziative giudiziarie, l’indipendenza cosiddetta esterna della magistratura requirente e la sua contemporanea appartenenza all’ordine giudiziario, senza distinzioni con la funzione giudicante; laddove, al contrario, rapporti gerarchici all’interno e all’esterno dell’ufficio, discrezionalità nell’esercizio dei poteri repressivi e marcata separazione delle funzioni caratterizzano altri ordinamenti (non soltanto) europei (41). Perciò, nel tentativo di individuare uno statuto internazionale del public prosecutor, bisogna anzitutto descrivere le circostanze minime che lo identificano come tale.

Sulla scorta delle indicazioni fornite dal Consiglio d’Europa, con l’espressione “pubblico ministero” deve intendersi, in linea di massima, l’autorità che, in nome della società e nell’interesse generale, vigila sull’applicazione della legge quando quest’ultima è sanzionata penalmente, avuto riguardo ai diritti degli individui e alla necessaria efficacia dell’ordinamento penale (42). In realtà, si tratta di un argomento non ancora esaurito, giacché, così inteso, un concetto “europeo” di pubblico ministero circola sin dal 1979 anche nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. In tal senso, uno dei primi riferimenti compare in Schiesser c. Svizzera,

(41_{) Sulla struttura organizzativa e sulla collocazione istituzionale del p.m. in alcuni ordinamenti europei, si veda}

il convegno organizzato dal C.S.M., Lo statuto organizzativo del Pubblico Ministero in Europa ed i rapporti con le

strutture investigative (Roma, 15 dicembre 2014), presso http://www.radioradicale.it/scheda/428922/lo-statuto- organizzativo-del-pubblico-ministero-in-europa-ed-i-rapporti-con-le [febbraio 2020].

(42_{) Si veda, al riguardo, il documento redatto in occasione del Committee of Ministers of the Council of Europe,}

the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System, Rec(2000)19, 6 October 2000, in base al quale il pubblico

ministero può essere definito come «public authorities who, on behalf of society and in the public interest, ensure the

application of the law where the breach of the law carries a criminal sanction, taking into account both the rights of the individual and the necessary effectiveness of the criminal justice system». La definizione è tratta da Rec(2000)19 COE,

adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 6 ottobre 2000, nella 724° riunione dei delegati dei Ministri, sul tema Il ruolo del Pubblico ministero nell’ordinamento penale. I testi ufficiali in lingua inglese e francese (e in lingua italiana non ufficiale) sono disponibili su http://www.procuracassazione.it e su www.coe.int [febbraio 2020]. A tal proposito, per esempio, V. MONETTI, Organizzazione del pubblico ministero e poteri di amministrazione della

39 mentre il più noto – a tutt’oggi – si trova in Moulin c. Francia del 2010 (43). Si tratta dell’“autorità giudiziaria” diversa dal giudice che dispone legittimamente del potere di emettere provvedimenti che incidono sulla libertà personale, ai sensi dell’art. 5 par. 3 Cedu (44), ossia il pubblico ministero di tradizione continentale. Comunque sia tratteggiata negli ordinamenti nazionali (45), questa autorità, per essere considerata “giudiziaria”, deve svolgere le funzioni che gli sono assegnate dalla legge senza interferenze, senza che il legame gerarchico o funzionale mantenuto eventualmente con l’esecutivo ne comprometta l’obiettivo svolgimento. Né la collocazione istituzionale o il nome dell’ufficio determinano per se l’appartenenza al complesso giudiziario; bensì, sono decisive le funzioni esercitate in concreto a farlo. Nel caso del pubblico ministero, vengono quindi in rilievo le funzioni che questi esercita in materia di libertà individuale. Il loro esercizio prescinde dal potere di giudicare, ma trova la propria giustificazione in un “potere giudiziario” (judicial power) organizzato e libero da

(43_{) Nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo, si segnalano per i tentativi definitori e per l’intrinseca rilevanza}

rispetto al tema in discussione: sent. 4.12.1979, Schiesser c. Svizzera, app. n. 7710/76, §§ 27-29; sent. 1.10.1982, Piersack

c. Belgio, app. n. 8692/79, §§ 30-32; sent. 22.4.1984, De Jong, Baljet e Van Den Brink c. Paesi Bassi, app. n. 8805/79;

8806/79; 9242/81, §§ 49-50; sent. 30.10.1991, Borgers c. Belgio, app. n.12005/86, §§ 24-29; sent. 22.02.1996, Lobo

Machado c. Portogallo, app. n. 15764/89, §§ 24-32; sent. 28.10.1998, Assenov e altri c. Bulgaria, app. n.

90/1997/874/1086, §§ 146; sent. 4.07.2000, Niedbala c. Polonia, app. n. 27915/95, §§ 48-57; sent. 20.07.2000, Caloc c.

Francia, app. n. 33951/96, §§ 87-92; sent. 11.03.2003-11.06.2003, Lesnik c. Slovacchia, app. n. 35640/97, § 54, secondo

cui: «Public prosecutors are civil servants whose task it is to contribute to the proper administration of justice. In this

respect they form part of the judicial machinery in the broader sense of this term. It is in the interest that they, like judicial officers, should enjoy public confidence. It may therefore be necessary for the State to protect them from accusations that are unfounded»; sent. 3.06.2003-30.09.2003, Pantea c. Romania, app. n. 33343/96, §§ 232-243; sent. 8.7.2003-

10.11.2004, Fontaine e Bertin c. Francia, app. n. 38410/97 e 40373/98, §§ 55-67; sent. 10.11.2005-15.05.2007, Ramsahai

e altri c. Paesi Bassi, app. n. 52391/99, §§ 321-357; sent. 12.04.2006, Martinie v. Francia, app. n. 58675/00, §§ 50-55;

sent. definite entrambe il 26.07.2007 Dumitru Popescu c. Romania (n. 1) e Dumitru Popescu c. Romania (n. 2), app. n. 49234/99 e app. n. 71525/01, §§ 70-79 e §§ 68-86; sent. 8.01.2008-8.04.2008, Saygili altri c. Turchia, app. n. 19353/03, §§ 34-40; sent. 12.02.2008, Guja c. Moldavia, app. n. 14277/04, §§ 85-91; sent. 26.05.2009-14.09.2009, Batsanina c.

Russia, app. n. 3932/02, §§ 15-17, 20-28; sent. 10.7.2008, Medvedeyev e altri c. Francia, app. n. 3394/03, §§ 123-124;

sent. 23.11.2010, Moulin v. France, app. n. 37104/06, §§ 53-62, che i commentatori francesi definiscono una «sentenza storica», per tutti J. SAULNIER, La justice française sur le banc des accusés, in l’Express, 11 ottobre 2010; M. NEGLIA,

La sentenza Moulin della Corte europea dei diritti dell’uomo e la discussa posizione del pubblico ministero nel sistema francese, in DPCE Online, [S.l.], v. 9, n. 1, marzo 2017, su

http://www.dpceonline.it/index.php/dpceonline/article/view/348 [febbraio 2020]. Le sentenze della Corte Edu sono tutte consultabili su www.echr.coe.int [febbraio 2020].

(44_{) Fra ordinamenti cd. di civil law e di common law la differenza si coglie già sul piano semantico del testo}

dell’art. 5 co. 3 Cedu, in lingua ufficiale francese e inglese: «juge ou [...] magistrat habilité par la loi à exercer des

fonctions judiciaires», e «a judge or other officer authorised by law to exercise judicial power»; soprattutto nell’utilizzo

dei termini “magistrat” e “officer”.

(45_{) La flessibilità rispetta il valore che la Convenzione ha nell’ordinamento degli Stati membri. Essa impone}

obbligazioni cd. di risultato, ossia il rispetto delle norme convenzionali in materia di diritti umani, non anche di mezzi, con univoci assetti organizzativi e procedure normative; cfr. M. CARTABIA, La CEDU e l’ordinamento italiano: rapporti

tra fonti, rapporti tra giurisdizioni, in R.BIN -G.BRUNELLI -A.PUGIOTTO -P.VERONESI (a cura di), All’incrocio tra

Costituzione e CEDU: il rango delle norme della Convenzione e l'efficacia interna delle sentenze di Strasburgo. Atti del

seminario (Ferrara, 9 marzo 2007), Torino, Giappichelli, 2007, 1; D. TEGA, L’ordinamento costituzionale italiano e il

“sistema” CEDU: accordi e disaccordi, in V. MANES - V. ZAGREBELSKY (a cura di), La Convenzione europea dei diritti

40 condizionamenti esterni (46). L’autorità che esercita, quindi, funzioni giudiziarie ed è organizzata in maniera da risultare indipendente dagli altri poteri dello Stato agisce di fatto e di diritto (art. 5 par. 3 Cedu) come autorità giudiziaria.

In quanto tale, viene attirata nel perimetro applicativo, quoad effectum¸ delle garanzie e dei limiti stabiliti dalla Convenzione Edu, fra cui l’equo processo (art. 6 Cedu) e la durata ragionevole dei procedimenti. Cosicché, per mezzo dell’attività requirente, la durata ragionevole diviene parametro di misura comune di efficacia ed efficienza dei sistemi giudiziari nazionali, nonché strumento di rinforzo del rule of law comunitario.

È dunque possibile affermare che, in ambito internazionale, il pubblico ministero sia un’autorità funzionalmente giudiziaria, che la posizione di magistrat o di officer ricoperta nelle singole esperienze nazionali non faccia alcuna differenza, se l’esercizio dei poteri è esentato da ingerenze arbitrarie e particolari suggestioni. L’affermazione trova conferma nella pronuncia della Corte di Strasburgo che ha escluso il parquet – il pubblico ministero francese – dalla cornice tipica di “autorità giudiziaria” (47), perché nei suoi confronti era incontrovertibile l’influenza da parte dell’esecutivo (48).

(46_{) Cfr. Corte di Strasburgo sent. 4.12.1979, Schiesser c. Svizzera, app. n. 7710/76, § 28 cit.: «"Magistrat" in}

French and, even more, "officer" in English manifestly have a wider meaning than "juge" and "judge". Again, the exercise of "judicial power" is not necessarily confined to adjudicating on legal disputes. In many Contracting States, officers (magistrats) and even judges exercise such power without adjudicating, for example members of the prosecuting authorities and investigating judges. A literal analysis thus suggests that Art. 5.3 includes officials in public prosecutors’ departments as well as judges sitting in court (les magistrats du parquet comme ceux du siège». La nostra Corte

costituzionale, con ord. n. 16 del 1979, ha affermato l’estraneità del pubblico ministero alla funzione giurisdizionale in senso proprio, riconoscendo però che gli spetti il titolo di “autorità giudiziaria”; si vedano, per esempio, anche sent. cost. n. 190 del 1970, sent. cost. nn. 123 e 136 del 1971, sent. cost. n. 96 del 1975, in www.cortecostituzionale.it [febbraio 2020].

(47_{) Sul pubblico ministero francese e i rapporti con l’esecutivo, vedasi ad esempio M. ROBERT, Quale imparzialità}

per il pubblico ministero?, Conferenza tenuta alla Ecole Nationale de la Magistrature, dicembre 2003, in Quest. Giust.,

2005, n. 2, 401; L. MONTANARI -S.RENOUX THIERRY, Il ruolo del consiglio superiore della magistratura in Francia alla

luce della riforma costituzionale del 2008, Relazione al convegno L'indipendenza della magistratura in Europa e il ruolo dei consigli di giustizia (Udine, 7-8 maggio 2010), in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2010, n. 4, 1624; E. ALT,

Un pubblico ministero dallo status malato, in Quest. Giust. Online, 21 febbraio 2014, in

http://www.questionegiustizia.it/articolo/un-pubblico-ministero-dallo-status-malato_21-02-2014.php [febbraio 2020]; A. BARAGGIA, Il pubblico ministero francese in cerca di identità tra riforme costituzionali e moniti sovranazionali, in Rivista

AIC, 2014, n. 4, in https://www.rivistaaic.it/images/rivista/pdf/4_2014_Baraggia.pdf [febbraio 2020].

(48_{) Giova richiamare l’opinione della Corte nelle sue parti essenziali: «La Cour n'ignore pas que le lien de}

dépendance effective entre le ministre de la Justice et le ministère public fait l'objet d'un débat au plan interne. Toutefois, il ne lui appartient pas de prendre position dans ce débat qui relève des autorités nationales: la Cour n'est en effet appelée à se prononcer que sous le seul angle des dispositions de l'article 5 § 3 de la Convention, et des notions autonomes développées par sa jurisprudence au regard desdites dispositions. Dans ce cadre, la Cour considère que, du fait de leur statut ainsi rappelé, les membres du ministère public, en France, ne remplissent pas l'exigence d'indépendance à l'égard de l'exécutif, qui, selon une jurisprudence constante, compte, au même titre que l'impartialité, parmi les garanties inhérentes à la notion autonome de “magistrat” au sens de l'article 5 § 3», cfr. Corte di Strasburgo, sent. 23.11.2010, Moulin c. Francia, cit., p.to 57. In precedenza, per la stessa Corte di Strasburgo, sent. 10.7.2008, Medvedeyev e altri c. Francia, cit., §61: «[...] force est ce pendant de constater que le procureur de la République n’est pas une autorité judiciaire au sens que la jurisprudence donne à cette notion: comme le soulignent les requérants, il lui manque en particulier l’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif pour pourvoir être ainsi qualifié».

41 Chiarito cosa s’intenda con l’espressione pubblico ministero, utilizzando la medesima prospettiva si passi a considerare i caratteri organizzativi e funzionali della struttura requirente, anche in virtù di possibili analogie con gli sviluppi ordinamentali interni visti in precedenza. Sono numerosi i documenti internazionali che si riferiscono al ruolo del pubblico ministero nell’ordinamento penale (49). Tra questi, però, ve sono alcuni che concernono in particolare il tema oggetto d’indagine, dacché, nell’ottica di assicurare efficacia ed efficienza al processo e alla giustizia penale, associano con chiarezza l’attività requirente a criteri di specializzazione.

Quanto segue, per tanto, va riferito a questa specifica categoria di fonti.

Sul piano dei contenuti, la raccomandazione Rec(2000)19 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sul ruolo del pubblico ministero nell’ordinamento penale può essere considerata il primo documento in ordine di importanza. Nel testo italiano (50), il termine “specializzazione” viene ripetuto per ben dodici volte, in poco meno di trenta pagine fra la Raccomandazione e le sue giustificazioni, come a testimoniare l’attenzione rivolta al fenomeno specialistico dalla comunità internazionale. Di grande interesse per la ricerca sono i paragrafi 8, 9 e 36 della Raccomandazione.

Al paragrafo 8, viene descritto l’aspetto “investigativo” della specializzazione, nel senso di misura di contrasto ottimale allo sviluppo della criminalità, in particolare di quella organizzata, che assume rilevanza prioritaria negli ambiti dell’organizzazione degli uffici del pubblico ministero, della sua formazione e degli avanzamenti in carriera. Nel paragrafo 9, la specializzazione viene considerata, invece, per l’aspetto “strutturale”, che inerisce all’organizzazione e al funzionamento interno del pubblico ministero. Da questo punto di vista, la specializzazione viene elevata a criterio di distribuzione delle cause e assegnazione dei fascicoli. Il paragrafo 36 fissa invece le regole strutturali che, nell’ottica del Comitato, consentono più di altre di valorizzare il criterio della specializzazione in relazione all’interesse di efficacia dei sistemi giudiziari. La fonte descrive i due

(49_{) Oltre ai documenti che saranno esaminati nell’elaborato, tra i più significativi e recenti, vengono in rilievo, ad}

esempio: le linee guida delle Nazioni Unite, del 1990, sul ruolo dei procuratori; le norme sulla responsabilità professionale e la dichiarazione del 1999 dell’IAP (Associazione internazionale dei Procuratori generali) sui diritti e doveri essenziali della pubblica accusa; la relazione della quinta conferenza dei procuratori generali europei (CPGE) dal titolo “Discretionary powers of public prosecution: opportunity or legal principle – advantages and disadvantages”, del 2004, a cui partecipò, in rappresentanza dello Stato italiano, il Procuratore Gerardo Colombo; le linee guida europee sul codice etico e di comportamento del pubblico ministero (cd. “Linee guida di Budapest” del Consiglio d’Europa, 2005); la raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa Rec(2012)11 sul ruolo del pubblico ministero al di fuori del sistema giudiziario penale; l’Opinion No.7 (2012) del CCPE, sulla gestione delle risorse del pubblico ministero, che al § 47 afferma che per mantenere livelli qualitativi elevati di professionalità si possono realizzare strutture specializzate all’interno delle procure, per esempio in materia di criminalità economica o di cyber-criminalità; .l’Opinion No.12 (2017) del CCPE, in materia di tutela delle vittime di reato e dei testimoni nei procedimenti penali. Tutti i documenti sono consultabili in lingua originale sui siti web istituzionali delle autorità che li hanno adottati.

(50_{) La versione italiana è consultabile sia dal portale internet del Consiglio superiore della magistratura, in}

https://www.csm.it/web/csm-international-corner/partecipazione-ad-organismi-internazionali/consiglio-consultivo-dei- pubblici-ministeri/documentazione [febbraio 2020], che insieme alle versioni in lingua ufficiale, francese e inglese, dal portale internet del Consiglio d’Europa, nell’apposita sezione documentale, in www.coe.it [febbraio 2020].

42 aspetti principali della specializzazione requirente, investigativo e strutturale, e in aggiunta indica lo schema organizzativo utile a consolidarne la validità.

Affermando che la specializzazione debba essere considerata a tutti gli effetti una priorità, tanto nello svolgimento che nell’organizzazione del lavoro requirente, il documento assume una valenza politica altamente innovativa nel campo della giustizia penale. La prospettiva, infatti, è quella di far esercitare le funzioni di pubblico ministero a vere e proprie équipes di specialisti e a gruppi di essi che posseggono conoscenze multidisciplinari, come se la specializzazione si ponesse a garanzia dell’attività istituzionale dell’accusa. La Raccomandazione è chiara nell’auspicare la specializzazione degli uffici statali del pubblico ministero, soprattutto nelle materie che presentano profili di collegamento con i fenomeni di criminalità transnazionale.

Nel paragrafo 8, si auspica la costituzione di due tipi di specializzazione. Il primo tipo si rifà a una specializzazione “classica”, che consiste nella formazione di «squadre di procuratori specializzati in determinati settori» (cfr. motivi illustrativi alla Rec(2000)19) a livello nazionale, regionale o nelle procure più grandi. Per attuare questo tipo di specializzazione, si raccomanda di distinguere gruppi di pubblici ministeri in base al grado e alla funzione, prevedendo percorsi di carriera specializzati (51). Il secondo tipo contempla un’ipotesi di specializzazione “avanzata”, che consiste nella creazione di strutture apposite al cui interno figurino, da un lato, procuratori specializzati, e, per altro, ulteriori figure professionali con competenze multidisciplinari: così, ad esempio, in materia di criminalità economico-finanziaria e riciclaggio, è possibile creare centrali di contrasto composte da pubblici ministeri, esperti contabili, doganieri e specialisti bancari.

Nel paragrafo 9, la specializzazione riguarda la struttura dell’ufficio e attua principi di buon funzionamento tramite assetti organizzativi di tipo gerarchico, per la necessità di assicurare unità al mandato istituzionale del pubblico ministero. La gerarchia pensata dalla Raccomandazione è ordinata su più livelli, secondo rapporti chiari e trasparenti, per garantire una distribuzione razionale dei fascicoli, a discapito di ingiustificate considerazioni personali del vertice della scala.

Se la specializzazione e la gerarchia realizzano obiettivi di equità, coerenza ed efficacia dell’azione del pubblico ministero, è anche possibile che nel mettere in pratica tali principi si provochi una deriva burocratica dell’esercizio delle funzioni requirenti. In casi del genere, l’attività va incontro a un blocco del potere decisionale, che può scaturire dall’alto della gerarchia, a causa dei veti imposti, o dal basso, per la condizione di superiorità fattuale sottesa al possesso di conoscenze specializzate. Per evitare inefficienze e paralisi, il paragrafo 36 raccomanda di definire linee guida chiare in ordine

(51_{) Questa idea di distinguere i magistrati per gradi o funzioni al fine di agevolare lo sviluppo di conoscenze}

43 alla gestione dei rapporti interni e all’attuazione della politica penale dell’ufficio. L’adozione di principi e criteri generali che possano orientare la scelta dei singoli nel caso concreto riduce infatti il tasso di arbitrio dei processi decisionali e consente di individuare più facilmente eventuali abusi.

Nel complesso, a un’analisi più attenta, si ricava che il modello ideale di pubblico ministero preso di mira dai compilatori della Raccomandazione sia organizzato su base gerarchica, sia improntato a principi di specializzazione e responsabilità e agisca nel solco delle linee di politica generale stabilite per conseguire obiettivi di efficacia ed efficienza del sistema giudiziario. Queste linee direttrici della politica penale sono vere e proprie valutazioni di priorità nell’esercizio dell’azione investigativa. L’opinione del Comitato è che il compito di stabilire l’assetto organizzativo, le linee direttrici e i mezzi necessari per attuarle spetti al Parlamento, al Governo o agli stessi rappresentanti del pubblico ministero, se questi ultimi godono delle garanzie di indipendenza e autonomia.

L’impianto, in definitiva, realizza, se non altro a livello teorico, l’obiettivo di regolare i criteri di gestione dell’azione penale nelle singole esperienze nazionali, favorendo l’adozione di schemi uniformi. Nel caso opposto, la disuniformità degli schemi adottati in alcune procure piuttosto che in altre avrebbe l’effetto di determinare aree di sistematica impunità, o a causa dell’osservanza di procedure originali oppure in considerazione di modalità operative paralizzanti. Nel rispetto delle specificità locali, dunque, strutture requirenti così costituite consentirebbero di evitare l’impunità di coloro che agiscono ai margini del sistema.

I principi affermati con la Raccomandazione sono stati di fatto riprodotti in una serie di documenti successivi del Consiglio consultivo dei procuratori europei (CCPE), che possono essere considerati a tutti gli effetti “figli” della prima. Tra i più significativi, si contano l’“Opinion No.9

(2014)”, nota anche come “Carta di Roma” (52), in materia di norme e principi europei concernenti

il pubblico ministero, e l’“Opinion No.10 (2015)” (53), sul ruolo del pubblico ministero nelle indagini penali. Basti osservare che, a una distanza di tre lustri dalla Rec(2000)19, entrambi questi documenti confermano il carattere prioritario della specializzazione del pubblico ministero all’interno degli ordinamenti nazionali.

La collocazione sistematica del criterio specialistico, però, non è la stessa. Nell’Opinion No. 9, il criterio viene associato all’organo e all’ufficio requirenti (cfr. note esplicative, 6.4, § 64), come se fosse un aspetto esterno all’esercizio della funzione. Nell’Opinion No.10, invece, è incluso fra le

(52_{) Approvato il 17 dicembre 2014, in lingua inglese presso https://rm.coe.int/168074738b [febbraio 2020].}

44 tecniche investigative da adottare nel rispetto del diritto di difesa degli indagati (cfr. parte III, sub B, §§ 40-43), in qualità di accortezza che, in definitiva, ben si rivolge all’aspetto pratico della funzione. Questa sfasatura scompare nella successiva “Opinion No. 11 (2016)” del CCPE, sulla qualità ed efficienza del lavoro dei procuratori in materia di terrorismo e criminalità organizzata (54). Foss’anche per il tema che tratta, il parere riconduce il criterio specialistico agli ambiti: gestionale, di selezione e formazione dei pubblici ministeri (cfr. parte II, sub B, punto 2, §§ 26-28); strutturale, di organizzazione delle procure e istituzione di unità specializzate nei settori concernenti il terrorismo, gli stupefacenti, la criminalità economica, la tutela dell’ambiente e la cooperazione internazionale (cfr. parte II, sub B, punto 3, §§ 30-33); e, infine, investigativo, sulle tecniche di contrasto alla