Osservazioni introduttive sulla legge di delegazione

La legge 25 luglio 2005, n. 150, delega il Governo a riformare l'ordinamento giudiziario a partire dalla riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero (cfr., articolo 1 comma 1 lett. d). Secondo le intenzioni dei compilatori, la legge avrebbe dovuto attuare il dettato della VII disposizione transitoria e finale della Costituzione, costituendo, insieme ai relativi decreti attuativi, un nuovo ordinamento giudiziario. Di fatto, questi propositi si sono rivelati se non altro esagerati (62). Già al momento della promulgazione, ben cinque profili di criticità erano stati posti in evidenza con un

(61_{) Si veda al riguardo il Report italiano relativo al 2019, in https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-}

semester-country-reports_en [febbraio 2020].

(62_{) Questo modo di pensare la riforma è stato definito «assolutamente paradossale» da A. PIZZORUSSO,}

Considerazioni generali, in A. PIZZORUSSO,M. LUCIANI,F. SGUBBI, T.GIOVANNETTI, et al., La Legge di riforma

49 messaggio di rinvio alle Camere da parte dell’allora Capo dello Stato Pres. Ciampi (63). Oltre ai dubbi sulla tenuta in sede di controllo costituzionale (64), la legge era criticata inoltre sul piano tecnico di redazione (65). Non era di certo accolta con le migliori premesse (66), ma è sul piano applicativo che sono sorte questioni di interesse dogmatico per lo studioso del processo penale.

Avendo l’obiettivo di riorganizzare l’ufficio del pubblico ministero, la riforma ha inciso profondamente su molti aspetti della funzione requirente. Vengono in rilievo, per citare quelli che sono utili ai fini del presente elaborato, il ruolo della dirigenza, i rapporti interni tra i magistrati della procura, le condizioni strumentali all’esercizio dell’azione penale, i criteri di assegnazione e revoca degli affari penali, la certificazione delle priorità. Ma la legge ha anche disposto un aggiornamento importante delle regole e del procedimento disciplinari che riguardano la magistratura, come se, in questo modo, volesse colmare simbolicamente una lacuna intorno alle responsabilità del pubblico ministero. Se ne parlerà fra un momento.

Le direttrici segnate dalla legge di delegazione consistono nel recupero della gerarchia e della disciplina, la cui realizzazione è favorita da un incremento dei poteri-doveri del procuratore della Repubblica. Costui è posto al vertice dell’organizzazione di procura e assume la responsabilità per l’esercizio dell’azione penale, essendo titolare del relativo potere. Vale a dire, in prospettiva concreta, che intrattiene i rapporti con i media e i canali d’informazione, elabora i criteri d’iscrizione delle notizie di reato nell’apposito registro ex art. 335 c.p.p., può stabilire regole per la gestione delle informative, appone il “visto” sulle richieste cautelari, fissa direttive per l’impiego della polizia

(63_{) Il messaggio di rinvio, datato 16 dicembre 2004, è riportato in Foro it., 2005, III, 57. In relazione al contenuto,}

il messaggio svolge un approfondito controllo di legittimità. Si veda, al riguardo, A. D’ALOIA, Il rinvio alle camere della

riforma dell’ordinamento giudiziario: note a prima lettura, in http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp- content/uploads/pre_2006/490.pdf [febbraio 2020]; in relazione al tema della compatibilità costituzionale, cfr. G. SILVESTRI, Organizzazione giudiziaria e indipendenza della magistratura, , Relazione al XIX Convegno annuale dell’Associazione italiana dei Costituzionalisti, Separazione dei poteri e funzione giurisdizionale (Padova, 22-23 ottobre 2004), in Associazione italiana dei costituzionalisti, Annuario 2004, Separazione dei poteri e funzione giurisdizionale, Padova, Cedam, 2008, 82..

(64_{) A cominciare dalle garanzie di indipendenza della magistratura rispetto al potere esecutivo. Al riguardo, per}

esempio, si veda C. CHIMENTI, In margine al rinvio presidenziale del nuovo ordinamento giudiziario, in

http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/pre_2006/489.pdf [febbraio 2020].

(65_{) Per L. CUOCOLO, Le osservazioni del Presidente della Repubblica sul «drafting» lesgislativo tra rinvio della}

legge e messaggio alle Camere, 7 gennaio 2005, in

https://www.associazionedeicostituzionalisti.it/old_sites/sito_AIC_2003-2010/dibattiti/magistratura/cuocolo.html

[febbraio 2020], si tratta di problemi che concernono il drafting legislativo. L’espressione si riferisce al complesso di regole, metodi e strumenti di redazione e semplificazione delle norme. Per un efficace riepilogo degli studi in materia di

drafting normativo, si consulti il portale a cura di P. COSTANZO, in www.tecnichenormative.it [febbraio 2020]. Secondo M. LUCIANI, Il rinvio presidenziale, in A. PIZZORUSSO,M.LUCIANI,F.SGUBBI,T.GIOVANNETTI, et al., op. cit., 7, si tratta di una vicenda di «schietto diritto costituzionale».

(66_{) Anzi, sarebbero di più le «ragioni d’insoddisfazione» che altro, cfr. F. DAL CANTO, Lezioni di ordinamento}

50 giudiziaria e cura la distribuzione delle risorse, sia per lo svolgimento di particolari accertamenti che per i mezzi più tradizionali di ricerca della prova.

Nonostante che, a una prima lettura, la legge appaia unicamente rivolta verso la fase processuale del procedimento penale, in realtà i richiami all’esercizio dell’azione penale e alle norme sul giusto processo non possono che essere intesi nel senso estensivo e non limitativo della portata applicativa dei criteri che quella enuncia (67). Nella parte introduttiva del lavoro è stato spiegato che, in materia di organizzazione del processo, l’esercizio dell’azione penale sia espressivo più che altro di valori che circostanziano l’esercizio dell’attività requirente considerata nel suo insieme. Se anche in tale occasione si ragionasse in senso contrario, si dovrebbe peraltro ammettere che le garanzie di correttezza e uniformità poste dalla riforma non riguardino una fase così delicata quanto è, in effetti, la fase delle indagini preliminari. E, se ciò non bastasse, si aggiunga che in attuazione della delega la maggioranza di Governo ha poi affiancato agli attributi di correttezza e uniformità l’ulteriore canone della puntualità, in materia di esercizio dell’azione penale. Tale ultimo parametro rivela in maniera più chiara dei primi l’interesse per l’efficienza dell’intero procedimento.

Conviene soffermare l’attenzione sui profili di attuazione della delega che si rivolgono al pubblico ministero.

1.2.2 La riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero nella riforma Castelli, nella