2.2 Chiarimento sulle origini della specializzazione dell’attività requirente.
2.2.3 Fase di consolidamento
All’indomani della riforma sul giudice unico si è posto il problema di ricollocare il personale giudiziario impiegato negli uffici soppressi. Il Consiglio se ne occupa con la circolare dell’8 aprile 1999 (221).
Nei limiti di quanto interessa a fini di ricerca, il documento rivolge un appello a magistrati e titolari degli uffici giudiziari affinché questi adottino criteri omogenei per lo svolgimento delle rispettive attività. In premessa, si richiede loro il massimo impegno e la più ampia disponibilità nel dare attuazione alle direttive, il cui obiettivo è di prevenire la disomogeneità su scala nazionale delle strutture organizzative in favore dell’integrazione dei modelli di dirigenza. È opinione del Consiglio che questa esigenza possa essere soddisfatta mettendo in circolo le conoscenze che sono state maturate dal personale degli uffici soppressi, valorizzando la collaborazione con i magistrati semidirettivi, nonché utilizzando le specializzazioni professionali degli altri organi giudicanti e requirenti. Piuttosto che le affermazioni di principio (che non sono contestabili), importano le modalità di conseguimento dei richiamati obiettivi. La circolazione delle conoscenze e la valorizzazione delle specifiche competenze di ognuno conseguono alla tipologia di criteri che l’ufficio adotta in punto di assegnazione dei procedimenti. Il che porta a descrivere la terza presa di posizione da parte dell’organo consiliare: i criteri di assegnazione devono essere fissati tenuto conto della costituzione di gruppi di lavoro specializzati; ma non è tutto.
Succede che il Consiglio introduce due particolari non trascurabili.
come i più efficaci tanto da aver meritato un'espressa previsione normativa (sia pure con una prospettazione di sola eventualità) con la modifica proposta nell'ultima parte dell'art. 7 ter dell'ordinamento giudiziario, prevedono la ripartizione dei sostituti in "gruppi di lavoro", evidentemente destinati alla trattazione di affari omogenei distinti per materia; […]», in Doc. giust., 1998, 3, 667.
(220) «La specializzazione è stata una delle risposte più ovvie, ma anche più intelligenti», in questi termini V.
PACILEO, Pubblico ministero, cit., 74. Secondo l’A., non è stata una rivoluzione assoluta rispetto agli anni ’70 agli anni ’80, ma la novità risiede nel fatto che è stata la riforma del codice di procedura penale a porre le condizioni per la sua ufficializzazione, che è avvenuta con l’art. 7-ter, comma terzo, ord. giud., passando dalla l. n. 8/1992 sulle direzioni distrettuali antimafia e l’art. 70-bis, ord. giud.
(221) CSM, Circolare sul Giudice Unico di Primo Grado e Sezioni Stralcio - Criteri generali per le variazioni
127 Il primo è che in questa occasione il fenomeno specialistico viene definito come la sintesi di fattori strutturali, organizzativi, culturali e professionali della magistratura, che il dirigente deve saper organizzare, in concreto, per coniugare il piano dell’efficienza gestionale con quello dell’efficacia istituzionale. Non era mai accaduto prima d’ora che si tentasse di definire la specializzazione, ma l’idea che andrà, poi, consolidandosi negli interventi futuri è esattamente questa.
Il secondo dato che si ritiene di mettere in evidenza consiste nell’ampliamento della prospettiva di analisi che viene svolta dal Consiglio. Insieme con gli uffici di maggiori dimensioni, ora anche le procure di grandezze più contenute devono attuare misure di specializzazione, sia pur tramite la singola esperienza dei magistrati.
Considerandoli entrambi, il primo e il secondo dato, si compie un passo decisivo verso la disciplina globale del tema oggetto di ricerca, sia perché viene a delinearsi con maggiore chiarezza il fenomeno-specializzazione, sia in quanto il criterio-specializzazione viene svincolato, come misura organizzativa, dalla dimensione aggregata dei gruppi di lavoro per essere allacciato, in generale, alla funzione accusatoria nella sua unità.
Se bastasse già quello che è stato ricostruito nei capoversi precedenti, la ricerca avrebbe ottenuto risultati incompleti. Infatti, la circolare sul giudice unico del 1999 aggiunge un ulteriore spunto meritevole di approfondimento. Nonostante il riconoscimento formale dei gruppi di lavoro, il relativo parametro costituivo era ancora individuato tramite generici richiami a “settori omogenei di materia”. L’intervento consiliare oggetto d’analisi supera questo vago rimando ad aree omogenee ed esemplifica esso stesso le materie o i settori da organizzare in base a criteri di specializzazione. Si tratta di tipologie di reato che richiedono particolari tecniche di indagine e di materie che esigono conoscenze in settori speciali come ambiente, edilizia e urbanistica, salute e lavoro, societario e fallimentare, famiglia e reati sessuali. Per ciascun gruppo di lavoro si suggerisce di designare un coordinatore, al fine di assicurare uniformità d’azione e ricambio delle esperienze (222). In buona sostanza, a essere descritta, infine, è la specializzazione come connotazione di tecniche investigative sviluppatesi nella pratica in ragione del tipo di criminalità da reprimere o prevenire (223).
(222) Questo dato peraltro alimenta la sensazione che la portata applicativa del criterio non sia circoscritta
unicamente a fenomeni criminosi che esigono tecniche investigative particolari o tempestivi scambi delle informazioni, ma che, al contrario, possa riguardare fatti e situazioni in sé espressivi di specificità, come certe tipologie di procedimento. Anticipando, ad esempio, quanto si dirà nel prosieguo, si valutino in questo senso i procedimenti relativi alle misure di prevenzione e ai reati per cui l’azione penale può essere esercitata con citazione diretta a giudizio, nonché il procedimento di esecuzione.
(223) Per tutte le ragioni illustrate, si riportano alcuni passaggi importanti della citata circolare CSM dell'8 aprile
1999. A proposito di specializzazione del pubblico ministero, il documento afferma, testualmente, che «dovrà essere favorita la costituzione di gruppi di lavoro specializzati o, negli uffici di minori dimensioni, di specializzazioni anche in capo a singoli magistrati. Tali gruppi di lavoro dovranno essere istituiti per la trattazione di determinate materie che
128 Sul piano ordinamentale, in questa fase il Consiglio superiore impersona un ruolo da protagonista nell’organizzazione delle procure e il primo intervento che rende da “direttore dei lavori” si colloca all’inizio del nuovo millennio.
La circolare del 24 dicembre 1999, sulle tabelle relative al biennio 2000-2001 (224), è importante perché fornisce ai procuratori della Repubblica una serie di linee guida sull’organizzazione degli uffici e perché impiega un punto autonomo (punto 66) per descrivere i gruppi di lavoro e la specializzazione. In prospettiva del consolidamento del criterio, la circolare, oltre ad assegnargli una propria distinta identità, è il modello normativo sul quale verranno impostate quelle successive. L’attività delle procure ora «deve essere ispirata dal criterio della specializzazione» temperato dalla rotazione dei sostituti e negli uffici di maggiori dimensioni «deve essere privilegiata» la costituzione di gruppi di lavoro specializzati nella trattazione di materie che richiedano particolari tecniche di indagine o la conoscenza di settori specialistici; negli uffici minori, invece, presumendo la difficoltà di istituire gruppi di lavoro, «deve essere favorita» la specializzazione in capo ai singoli magistrati. È di immediata evidenza la differenza rispetto alla passata stagione, il registro linguistico appare grandemente irrobustito, nel senso che l’adozione del criterio di specializzazione non è più (soltanto) eventuale od opportuna, al contrario, è diventata doverosa.
Allorché interviene la riforma sul giudice unico, non può farsi più alcuna distinzione, sotto il profilo delle fonti organizzative, tra uffici giudicanti e requirenti, perché anche le procure sono ora disciplinate in forza del criterio tabellare degli uffici giudiziari. Da questa prospettiva, il “dovere” contemplato dalla circolare si spiega, anzitutto, alla luce del nuovo ruolo che ha assunto il Consiglio, e, in secondo luogo, rinvia a un potere-dovere ufficioso del procuratore della Repubblica, ovverosia una prerogativa connessa alla funzione direttiva che, però, va esercitato in conformità alle direttive e alle proposte tabellari del C.S.M. Il potere di organizzare l’ufficio tramite modelli di specializzazione serve per far fronte all’aumento dei carichi di lavoro, per cui, a ben vedere, la circolare attribuisce al procuratore rilevanti poteri gestionali.
richiedano particolari tecniche di indagine e/o la conoscenza di settori specialistici quali ambiente, edilizia ed urbanistica, salute e lavoro, societario e fallimentare, famiglia e reati sessuali. Ciascun gruppo avrà, ove possibile, un proprio coordinatore, con il compito di assicurare lo scambio di esperienze e favorire omogeneità di indirizzi. La composizione di detti gruppi o specializzazioni anche individuali, con l'indicazione della ripartizione interna del lavoro dovrà essere specificata nelle proposte di criteri di organizzazione. Le proposte dovranno inoltre precisare se siano istituiti turni per determinati servizi fra tutti o fra alcuni soltanto dei magistrati addetti all'ufficio, se e quali vantaggi o inconvenienti derivino dall'adozione dello schema organizzativo proposto».
(224) Circolare n. P-99-24076 del 24 dicembre 1999 sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici
giudiziari per il biennio 2000-2001 (Testo rettificato e modificato dall’Assemblea plenaria nelle sedute del 13 gennaio, 20 aprile e 3 maggio 2000), in QCSM, 2001, n. 116, 454.
129 A favore della ricostruzione sin qui proposta vi sono almeno due elementi di riscontro. Il primo proviene dalla memoria stessa della magistratura. L’esigenza di smaltire l’enorme quantità di questioni pendenti in seguito alla soppressione delle procure presso le preture circondariali è stata soddisfatta, perspicuamente, recuperando l’esperienza della specializzazione delle procure durante gli anni ’70 e ’80 (225).
Il secondo elemento di riscontro consiste in un altro atto del Consiglio superiore, ossia la risoluzione plenaria del 20 aprile 2000 (226). L’atto consiliare conferma che l’origine del fenomeno di specializzazione si ritrovi nella già menzionata circolare del 21 maggio 1997, n. 8873, ma in contemporanea avvalora la tesi per cui, sino al 1998, il C.S.M. si sia limitato a prendere atto semplicemente della possibilità di ripartizione interna del lavoro per gruppi specializzati, relegandone la costituzione a discrezione del dirigente.
Nel giro di pochi anni le cose cambiano di nuovo e la nuova situazione si stabilizza nel biennio 2002–2003. In questo frangente temporale, infatti, un’altra importante e ben nota riforma ha reso formalmente prioritaria l’esigenza di assicurare la ragionevole durata dei processi, confidando nel rispetto da parte degli operatori dei parametri europei enunciati dalla Corte di Strasburgo, alla luce del nuovo articolo 111 della Costituzione.
In questa fase, altresì, sulla scorta dei consensi ricevuti, il C.S.M puntella l’idea di realizzare un testo unico sull’organizzazione e la dirigenza degli uffici giudiziari. Con la circolare sulle tabelle per il biennio 2003 - 2004, l’organo di autogoverno svela l’intenzione di attuare gli obiettivi di razionalizzazione, semplificazione, efficienza e specializzazione tramite un documento da cui tutti i dirigenti avrebbero potuto attingere in sede di programmazione interna dell’attività degli uffici. In merito ai contenuti del testo unico, il documento avrebbe imposto, ove praticabile, il modello organizzativo per gruppi di lavoro nella trattazione di materie omogenee, e, se non fosse realizzabile, la specializzazione individuale dei pubblici ministeri. Prima dell’effettiva realizzazione del testo unico sull’organizzazione giudiziaria, tuttavia, è intervenuta la riforma Castelli a bloccarne l’avanzamento (227).
(225) «Non si è trattato di una novità assoluta rispetto all’esperienza […] degli anni ’70 o delle inchieste di mafia
degli anni ’80, ma è con la riforma del codice di procedura penale che la si è ufficializzata. Si pensi al […] 7 ter, 3° co., ord. giud., introdotto con il d. lg. 51/1998 sul giudice unico […]; mentre già con la l. 8/1992 sulle direzioni distrettuali antimafia, che introdusse l’art. 70 bis dell’ord. giud., era stato previsto l’obbligo per il procuratore di informare il CSM sulla composizione e le variazioni delle direzioni [specializzate]», così V.PACILEO, Pubblico ministero, cit., 74.
(226) CSM, Risoluzione approvata dall’Assemblea plenaria nella seduta del 20.4.2000 sulle problematiche
applicative della circolare sulle tabelle del biennio 2000/2001; risposte ai quesiti posti dagli uffici giudiziari, in QCSM,
2001, n. 116, 475.
(227) Il “Codice dell’organizzazione degli uffici giudiziari”, diviso in due volumi, è stato approvato dal CSM nella
seduta del 25 luglio 2018. È possibile consultarlo all’indirizzo https://www.csm.it/web/csm-internet/codice- organizzazione [febbraio 2020].
130 Infine, pochissimo tempo prima che fossero emanati i decreti attuativi della riforma Castelli, la circolare del 19 dicembre 2005, sulle tabelle degli uffici giudiziari per il biennio 2006 - 2007, interviene a precisare che il criterio di specializzazione si applica anche a reati le cui concrete manifestazioni siano difficili da cogliere in un tempo prestabilito d’indagine, perché connotate da una certa liquidità, ad esempio «con particolare riferimento ai reati in materia di terrorismo» (228).
Al termine di questa fase, dunque, la specializzazione è sia la migliore soluzione organizzativa contro la crisi di efficienza del sistema giustizia che una delle risposte investigativa più efficaci nel contrasto della criminalità organizzata (e non).