Criteri di impiego della polizia giudiziaria

Il procuratore della Repubblica disciplina, altresì, l’impiego della polizia giudiziaria.

Può impartire ai magistrati dell’ufficio direttive generali sull’utilizzo delle forze di polizia giudiziaria, ma non è chiaro se la facoltà ricomprenda congiuntamente servizi e sezioni di polizia. Le procure dispongono direttamente delle sezioni costituite presso i singoli uffici requirenti, mentre i servizi sono sotto la dipendenza e la direzione dell’autorità giudiziaria. Non vi sono ostacoli di tipo normativo che impediscano di aderire alla tesi meno restrittiva, di conseguenza sarebbe consentito al procuratore di impartire direttive in vista dell’impiego della polizia giudiziaria istituita anche presso i servizi, purché si accordi importanza al grado e alla tipologia di specializzazione rilevanti nell’ambito dei filoni investigativi di cui si occupano i gruppi e i magistrati dell’ufficio.

Il pubblico ministero assegnatario del procedimento deve poter scegliere, infatti, tra sezioni, servizi e organi di polizia quelli che siano in grado di assicurare, in base alle esigenze del caso concreto, riservatezza, tempestività e conoscenze specialistiche, nel rispetto dei parametri di efficienza fissati dal procuratore (124). Si tratta di una scelta che ha alle spalle il concreto atteggiarsi dei rapporti tra pubblico ministero e polizia giudiziaria, la cui gestione, però, è parsa problematica, specie a livello operativo, fin dalla stesura del codice di procedura penale, considerata la dipendenza organica della polizia dal potere esecutivo (125). La previsione di sezioni e servizi specializzati di polizia giudiziaria mira infatti a scongiurare che vi siano direttive dell’esecutivo che contrastino con quelle provenienti dall’autorità giudiziaria (126).

(124_{) Cfr. R. ADORNO, I rapporti tra P.M. e P.G. nel prisma dell’art. 109. Cost: ieri, oggi, domani., in Cass. pen.,}

fasc. 5, 2012, 1989B. Perciò, supposta la dipendenza funzionale, l’autorità giudiziaria dispone di strumenti operativi tali da far rispettare le deleghe concesse alla polizia giudiziaria; il direttore dell’ufficio requirente, infatti, può anche proporre azioni disciplinari in caso di negligenza e imperizia.

(125_{) L.D’AMBROSIO, Ruolo e attività della polizia giudiziaria nelle indagini: brevi considerazioni e qualche}

proposta. in Cass. pen., 2006, n. 7-8, 2685 ss.

(126_{) M. CHIAVARIO, Diritto processuale penale: profilo istituzionale, Torino, Utet, 2012, 148, anche per i profili}

80 Infatti, tutto ruota attorno alla previsione costituzionale di diretta disponibilità delle forze di polizia da parte del p.m. (art. 109 cost.) (127), il quale ne trae beneficio per l’esecuzione dell’attività d’indagine (128).

Un breve riepilogo di un caso sottoposto di recente all’attenzione della Corte costituzionale aiuterà a comprendere meglio questo potere del procuratore.

L’articolo 18, comma quinto, del d. lgs. 19 agosto 2016, n. 177, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, ha stabilito che «i responsabili di ciascun presidio di polizia» possono trasmettere le notizie di reato ai superiori gerarchici, in buona sostanza, anche a prescindere dai criteri previsti dal codice di procedura penale, al fine di attuare un più efficace coordinamento informativo tra forze di polizia (129). Così operando, il canale di informazione delle notizie di reato sarebbe risultato forzato, per alcuni, a tal punto da infrangere le barriere del segreto investigativo. La norma ha sollevato non poche questioni interpretative (130).

In effetti, con ricorso del 25 luglio 2017, il Procuratore capo di Bari ha promosso conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri (131). La Corte costituzionale era chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità del citato art. 18, comma quinto, con l’art. 109 cost. (132), per la ragione che le esigenze di coordinamento informativo potevano essere in tal modo sovrapposte o confuse, praticamente, con quelle di tipo investigativo. Con sent. cost. 6 dicembre 2018, n. 229, la Consulta, accogliendo il ricorso della procura barese, ha dichiarato che non spettava al Governo l’adozione dell’art. 18, comma quinto, e, per tanto, ha annullato tale disposizione in quanto norma lesiva delle attribuzioni riservate al pubblico ministero (133). Risulta pertanto

(127_{) Per approfondimenti, cfr. S.VUOTO, sub Art. 109, in R.BIFULCO,A.CELOTTO,M.OLIVETTI (a cura di),}

Commentario alla Costituzione, Torino, Utet, 2006, 2076 ss.

(128_{) La polizia giudiziaria è un diretto co-interessato dell’esercizio della funzione prevista all’art. 112 cost.,}

ancorché assolva un ruolo strumentale. Al riguardo, cfr. C. F. GROSSO, voce Polizia giudiziaria, in Enc. giur., Treccani, XXIII, 1990, 27.

(129_{) Il d.lgs. n. 177 del 2016 fissa criteri di specializzazione dei compiti delle forze di polizie, riorganizzandone}

strutture e personale.

(130_{) G.BATTARINO, Autorità giudiziaria e polizia giudiziaria: ritorno alla Costituzione, in Questione giustizia –}

Online, 13 dicembre 2018, http://questionegiustizia.it/articolo/autorita-giudiziaria-e-polizia-giudiziaria-ritorno-alla- costituzione_13-12-2018.php [febbraio 2020].

(131_{) Sulla legittimazione attiva e passiva del pubblico ministero, e in particolare del procuratore della Repubblica,}

a stare in giudizio innanzi alla Corte costituzionale per le questioni di attribuzione tra poteri dello Stato, cfr. tra le pronunce più recenti della Corte costituzionale, sentenze nn. 1 del 2013, 88 e 87 del 2012, 420 del 1995 e 106 del 2009; nonché, ordinanze nn. 17 del 2013, 241 e 104 del 2011.

(132_{) In particolare, la Corte costituzionale doveva pronunciarsi sulla parte dell’art. 18, comma quinto, del d. lgs.}

177 del 2016, in cui si stabiliva che: «il capo della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza e i vertici delle altre Forze di polizia adottano apposite istruzioni attraverso cui i responsabili di ciascun presidio di polizia interessato trasmettono alla propria scala gerarchica le notizie relative all’inoltro delle informative di reato all’autorità giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme del codice di procedura penale».

(133_{) Il vincolo di dipendenza funzionale della polizia giudiziaria nei confronti dell’autorità giudiziaria serve per}

81 doveroso sostenere che spetti, in via esclusiva, al procuratore capo il compito di razionalizzare l’operato della polizia giudiziaria. In effetti, l’articolo 4 del d. lgs. 106 dice che il procuratore della Repubblica può – non deve, ma dovrebbe – determinare i criteri generali ai quali i magistrati devono attenersi nell’impiego della polizia giudiziaria.

Nei limiti di quanto rileva ai fini della tematica principale relativa ai criteri di gestione della procura, bisogna dunque concentrare l’attenzione almeno su due profili che si ricavano dalla sentenza costituzionale.

In primo luogo, le «notizie relative all’inoltro delle informative di reato» sono a tutti gli effetti atti coperti dal segreto investigativo; i giudici sono chiari sul punto, le notizie relative alle indagini non possono essere trasmesse a chi è privo della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, risultando del tutto ininfluente il grado gerarchico ricoperto dal destinatario, perché altrimenti sarebbe vanificata l’esigenza, sia penale sia processuale, di tutela del segreto istruttorio (artt. 326 c.p. e 329 c.p.p.). Siccome la segretezza delle indagini è essenziale per garantire effettività al principio scolpito nell’art. 112 cost., se fosse consentito di rivelare notizie a soggetti che non centrano col perimetro dell’indagine, in ultima analisi, non risulterebbe corretto nemmeno l’esercizio dell’azione penale.

In secondo luogo, è il p.m. (o comunque l’autorità giudiziaria) a dover controllare che gli scambi informativi non vanifichino l’esigenza di segretezza. Tale controllo può essere ben previsto nell’ambito del progetto organizzativo che si riferisce all’impiego della polizia giudiziaria. Tuttavia, poiché il potere del procuratore della Repubblica ha come destinatario il singolo sostituto procuratore, ne deriva che spetti a quest’ultimo il dovere di interessarsi a un eventuale coordinamento informativo tra le forze di polizia. A monte, dunque, il procuratore capo dovrebbe opportunamente indicare fra i criteri di impiego della polizia giudiziaria anche quelli che devono essere seguiti in considerazione della riservatezza dell'indagine, non soltanto in ragione dell’efficacia e dell’efficienza del medesimo impiego.

È questo – va detto – il limite delle disposizioni normative e consiliari che si riferiscono ai criteri di impiego della polizia giudiziaria, giacché non si tratta solo di assicurare esigenze di tipo pratico, bensì anche di garantire la correttezza dell’azione penale e la segretezza delle indagini. D’altronde, il significato che si ricava dall’art. 109 cost. è anche di garantire l’immunità dalle ingerenze di cui l’esecutivo, tramite l’attività della polizia giudiziaria, può godere nell’attività di

ne hanno iniziativa e facoltà di determinazione. Benché la polizia appartenga a due differenti poteri dello Stato, in ambito investigativo non è ammissibile alcuna forma di coordinamento alternativo o ulteriore a quello previsto per legge. La polizia giudiziaria è la «miglior collaboratrice del magistrato». In questi termini, G.CONSO, Autorità giudiziaria e polizia, in Arch. pen., 1968, 10; sulle prospettive di riforma del rapporto p.m. – polizia, sono ancora attuali le riflessioni della dottrina raccolte in AA.VV., Pubblico ministero e riforma dell’ordinamento giudiziario, Atti del convegno (Udine, 22- 24 ottobre 2004), Milano, Giuffrè, 2006, 119.

82 repressione e di prevenzione dei reati (134). La qual cosa non potrebbe funzionare, se i criteri di impiego fossero rivolti soltanto (o per lo più) a mantenere elevati i tassi di efficienza dell’ufficio. È il procuratore capo che, fornendo criteri sull’utilizzo della polizia giudiziaria, rende effettivo il potere di disporre della sua operosità (135). I criteri vengono compresi fra le buone prassi, malgrado, nella realtà, siano più opportunamente classificabili come parametri dell’esercizio corretto, puntuale e uniforme dell’azione penale, che dei primi sono una specificazione. Si segnalano le direttive alla polizia giudiziaria per la trasmissione al p.m. del gruppo specializzato delle notizie di reato in materia di violenza di genere, cosicché il magistrato valuti prontamente l’adozione di provvedimenti a tutela delle persone offese; l’indicazione di deleghe d’indagine sufficientemente articolate che rechino istruzioni sulle modalità di intervento, anche prima che il p.m. abbia assunto la direzione delle indagini (es. arresti in flagranza e chiamate alla sala operativa); nonché una serie di accorgimenti e direttive in relazione alla selezione del materiale oggetto di intercettazioni posto a fondamento delle richieste cautelari (136).

Nel complesso appare problematico classificare i criteri da impartire per il corretto impiego della polizia. Il tema è così delicato che, in costanza di stesura della circolare del 2017, fu proposto persino l’inserimento di un articolo che disciplinasse l’impiego della polizia, senza che fossero predeterminati limiti e ampiezza dei poteri del procuratore (137). Sollevata la questione, nella versione definitiva dell’articolato non compare più alcuna traccia dell’impiego della polizia giudiziaria, se non all’interno dell’articolo che si occupa dei contenuti del progetto organizzativo.

C’è se non altro un punto fermo. È stato ritenuto sempre necessario garantire alla polizia maggiore competenza in relazione allo specifico oggetto di indagine, razionalizzando le forze a disposizione (138). Per tanto, va sicuramente potenziato l’aspetto formativo, con attività che l’ufficio

(134_{) P. AURIEMMA, Il pubblico ministero. Indipendenza esterna ed interna, in La giustizia penale, 2014, n. 3, 184.}

(135_{) È necessario che i criteri di impiego della polizia giudiziaria riguardino soprattutto le concrete modalità di}

attuazione delle scelte preordinate all’esercizio dell’azione penale, altrimenti il significato costituzionale della “disposizione” andrebbe a tutto vantaggio dell’autorità amministrativa, invece che giudiziaria. In proposito, non mancano autori che hanno messo in risalto come il vero dominus dell’azione penale appaia, in ultima analisi, la polizia giudiziaria, cfr. M. CHIAVARIO, L’azione penale tra diritto e politica, Padova, Cedam, 1995, 49; oppure, secondo altri, che a prescindere dalla natura della dipendenza non si debba fare confusione tra l’autorità che dispone e controlla e quella di cui, invece, si dispone e viene controllata, cfr. G. D’ELIA, Magistratura, polizia giudiziaria e Costituzione: contributo

allo studio dell'art. 109 cost., Milano, Giuffrè, 2002, 104-105.

(136_{) Sul potere di controllo del p.m. in ordine alla selezione del materiale ad opera della polizia giudiziaria, in}

senso critico, cfr. T.BENE, La effettività della funzione del pubblico ministero di direzione delle indagini e la legalità

processuale, in Processo penale e giustizia, 2018, n. 1, 9-10.

(137_{) Sulla base dell’articolo 4 del del d. lgs. 106 del 2006, il C.S.M. proponeva una trattazione unitaria dell’impiego}

della polizia giudiziaria e dell’utilizzo delle risorse tecnologiche e finanziarie, evitando però di descriverne le determinazioni.

(138_{) Questa conclusione è coerente, del resto, con l’intenzione dei costituenti, per i quali era da evitare la}

83 requirente può suggerire agli agenti e agli ufficiali di polizia giudiziaria che sono assegnati ad un gruppo specializzato. In quest’ottica, certe procure consentono la partecipazione del personale di polizia agli incontri periodici tra magistrati che ineriscono l’aggiornamento legislativo e giurisprudenziale. In altre procure, data l’impossibilità di assegnare personale specificatamente formato sulle materie dei gruppi specializzati, viene favorita l’istituzione di un nucleo specializzato presso la sezione di polizia giudiziaria al cui interno operi personale a diretto contatto con il p.m. specializzato (139).

Le risultanze acquisite dimostrano, in definitiva, che a proposito dell’impiego della polizia giudiziaria sia di fatto il procuratore a dettare discrezionalmente una disciplina così tanto delicata e problematica che nemmeno il legislatore e il consiglio superiore hanno potuto stabilire qualcosa di chiaro e preciso.

1.4.3 ...e delle risorse tecnologiche e finanziarie. I “costi sociali” dell’azione penale

Il procuratore provvede a incentivare l’uso delle tecnologie informatiche, ad esempio, per la tenuta e l’aggiornamento dei registri e per la raccolta e la conservazione degli elementi d’indagine (140). In questo ambito, le direttive sono date per assicurare, anzitutto, un utilizzo proporzionato delle tecnologie assegnate rispetto agli obiettivi investigativi, si pensi alle intercettazioni, e in secondo luogo per misurare ex ante la gestione delle risorse finanziarie. In alcuni casi, l’efficacia dell’azione requirente dipende dal presumibile “costo di avviamento” della macchina giudiziaria, nel senso che i pubblici ministeri sono spesso costretti a rinunciare a questo o a quel mezzo di indagine per conservarne l’utilizzo in vista di altre indagini, magari anche più intricate.

Per costo infatti deve intendersi senza dubbio ciò che l’ufficio del pubblico consuma per iniziare e coltivare l’azione penale, in termini di tempo, personale e strumenti, ad esempio per il compimento di rilevamenti tecnici, intercettazioni telefoniche, rogatorie e decreti europei d’indagine, e simili (141). Bisogna includere nei “costi” anche alcuni fattori sociali, come il grado di sicurezza pubblica

razionale da parte dell’autorità giudiziaria che fosse in grado di migliorarne l’efficienza. In tal senso, cfr. l’intervento di G.TRANCHINA, in AA.VV., Pubblico ministero e riforma dell’ordinamento giudiziario, cit., 153-154.

(139_{) Cfr., C.S.M., Risoluzione sulle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei}

procedimenti relativi a reati di violenza di genere e domestica, Delibera del 9 maggio 2018, in www.csm.it[febbraio 2020].

(140_{) La situazione in merito era ben riassunta da E.LUPO, Sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2012,}

Relazione tenuta dal Primo Presidente della Corte suprema di cassazione, 25 gennaio 2013, in occasione dell'inaugurazione dell'anno giudiziario, in Giust. civ., n. 7-8, 2013, 343.

(141_{) A. CONSOLI, Giurisdizione penale ed efficienza, cit., 74. Se è giusto che le condizioni economiche influenzino,}

o se debbano influenzare, l’esercizio della giurisdizione, cfr. P.BRICCO, Le logiche della magistratura e del diritto, le

84 localmente percepito. In questi termini, la posizione del capo dell’ufficio di procura è più esposta rispetto a quella dei colleghi giudicanti. Ogni sei mesi le procure devono redigere un resoconto complessivo delle attività svolte assumendo determinati parametri e obiettivi che, nel loro insieme, costituiscono il “Bilancio sociale”, ovvero “Bilancio di responsabilità sociale” dell’ufficio.

La riforma del 2006 ha posto l’accento effettivamente sulla gestione della spesa, non sul quantitativo, per indicare che la dislocazione delle risorse deve avvenire nel rispetto della giustizia anche come bene comune dal valore universale, non sacrificabile sol perché le esigenze di accertamento richiedono l’impiego di risorse considerevoli (142). È questo il “costo sociale” dell’azione penale.