Cambio di approccio dell’UEM nei confronti della ‘solidarietà’?

A seguito della modifica apportata all’art. 136 è divenuto più difficile decifrare il ruolo della solidarietà nel contesto dell’UEM. È opportuno adesso comprendere se la nuova disposizione abbia aiutato ad orientare in senso solidaristico un settore che normalmente si è caratterizzato per la previsione di divieti di solidarietà tra Stati membri. In effetti, il terzo paragrafo dell’art. 136 sembra aver indebolito il divieto posto all’art. 125, TFUE; la previsione di una solidarietà tra Stati membri, nel caso di difficoltà finanziarie che potrebbero mettere a repentaglio la stabilità della zona euro, accresce infatti il pericolo che politiche di bilancio impudenti non vengano adeguatamente punite dal mercato.

165 _{Decisione del Consiglio europeo del 25 marzo 2011, G.U.U.E. 2011 L 91, p. 1.}

166 _{Il Trattato istitutivo dell’ESM è stato sottoscritto dagli Stati euro il 2 febbraio 2012. Il testo del}

Trattato è disponibile nel sito http://european-council.europa.eu//eurozone-governance. Per una analisi del Trattato vedi G. NAPOLITANO, Il Meccanismo europeo di stabilità e la nuova frontiera costituzionale dell’Unione, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, p. 461 ss.

167 _{Cfr. G.L.T}

OSATO, L’integrazione europea ai tempi della crisi dell’euro, in Rivista di Diritto Internazionale, 2012, p. 285 ss.

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Sul tema, la Corte di giustizia, nella sentenza Pringle168, si è premurata di specificare come non vi sia contrasto tra il nuovo art. 136, par. 3, e l’art. 125.Sul punto, la Corte ha sviluppato due filoni argomentativi. In primo luogo, ha affermato che l’art. 125 non vieta in assoluto all’Unione e agli Stati membri di fornire assistenza finanziaria ai Paesi in difficoltà. Infatti, da una parte, se l’art. 125 contenesse un vero divieto di facilitazione finanziaria, allora l’art. 122 avrebbe dichiarato espressamente che essa funge da deroga rispetto a questa norma. Dall’altra, l’art. 123, che vieta alla BCE e alle banche centrali degli Stati membri di concedere scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, è formulato in termini più rigorosi rispetto al divieto di bail-out di cui all’art. 125; da ciò si ricaverebbe che il divieto contenuto in quest’ultima disposizione non avrebbe portata ‘assoluta’.

In secondo luogo, considerato che l’art. 125 serve ad incentivare gli Stati membri all’adozione di politiche di bilancio virtuose, la Corte sostiene che tale norma non vieta l’erogazione di aiuti, se le somme in assistenza vengono concesse a condizioni tali da stimolare lo Stato beneficiario all’adozione di politiche budgetarie responsabili. Di conseguenza, la condizionalità prevista dal MES costituisce un incentivo per gli Stati beneficiari a perseguire manovre di bilancio prudenti, rendendo così gli aiuti erogati compatibili con l’art. 125, TFUE.

Orbene, le argomentazioni prospettate dalla Corte non sembrano molto efficaci. Quanto al rapporto tra l’art. 122 e l’art. 125, la Corte asserisce sostanzialmente che il primo, visto che non dichiara esplicitamente di essere una deroga rispetto al secondo, non contiene un divieto assoluto di assistenza finanziaria. Restando semplicemente coerenti con l’approccio interpretativo adottato dalla Corte, vi sono notevoli dubbi su quest’ultima affermazione, posto che la relazione vigente tra regola generale e deroga non deve necessariamente essere esplicita, bensì essa può essere ben

168 _{Sentenza del 27 novembre 2012, C-370/12, Pringle. La domanda di pronuncia pregiudiziale}

riguardava, per un verso, la validità della decisione 2011/199/UE del Consiglio europeo che modifica l’articolo 136 TFUE e, per l’altro, sull’interpretazione degli articoli 2, TUE, 3, TUE, 4, paragrafo 3, TUE, 13, TUE, 2, paragrafo 3, TFUE, 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE, 119, TFUE, 123, TFUE e 125, TFUE, 127, TFUE nonché dei principi generali di tutela giurisdizionale effettiva e di certezza del diritto. Il rinvio era stato operato in occasione di un ricorso in appello di una sentenza della High Court (Irlanda) proposto dal sig. Pringle per far accertare che l’emendamento dell’articolo 136 TFUE costituiva una modifica illegittima del TFUE, e per far accertare che con il Trattato MES l’Irlanda avrebbe assunto obblighi incompatibili con i trattati su cui si fonda l’UE. Per un commento approfondito sul caso reso dalla Corte di giustizia, si consiglia di leggere F.MARTUCCI, La Cour de justice face à la politique économique et monétaire : du droit avant toute chose, du droit pour seule chose. Commentaire de l’arrêt CJUE, 27 nov. 2012, Pringle, in Revue trimestrielle de droit européen, 2013, 2, pp. 239-265.

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individuata mediante la solo attività dell’interprete. Altrettanto non convincente pare l’opinione dei giudici di Lussemburgo in ordine al tipo di linguaggio impiegato nell’art. 125, che sarebbe meno perentorio di quello usato nell’art. 123. Da una parte, non si comprende bene quali possano essere tali ‘più rigorose espressioni’169

a cui fa riferimento la Corte; dall’altra, è chiaro che, a parte il diverso oggetto delle due norme, il divieto contenuto all’art. 125 è perentorio tanto quello riportato all’art. 123. La critica maggiore va tuttavia rivolta nei confronti dell’affermazione della Corte, secondo cui la stretta condizionalità, a cui sarebbe subordinata l’erogazione di ogni aiuto da parte del MES, incentiverebbe gli Stati beneficiari a promuovere a livello interno una rigida politica di bilancio, con ciò assicurando la compatibilità del MES con il divieto imposto all’art. 125. Tale asserzione solleva qualche dubbio. Se, da un lato, è vero che gli Stati riceventi gli aiuti rimangono vincolati a rimborsare i propri debitori, dall’altro, la loro responsabilità finanziaria è sicuramente mitigata rispetto a quella che sarebbe loro gravata se avessero dovuto finanziarsi a condizioni di mercato. Pertanto, la modifica dell’art. 136, introducendo una disposizione di sostegno finanziario per gli Stati in crisi di liquidità, sembrerebbe minare il mantenimento di una disciplina di mercato che, viceversa, rappresenta la ratio dell’art. 125170

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Sulla base di quanto fin qui considerato, l’art. 136 sembra dunque aver introdotto un ulteriore limite alla no bail-out clause (oltre quello contemplato all’art. 122), allargando l’ambito di operatività della solidarietà nel settore dell’UEM. Invero, l’art. 122 può autorizzare solo misure ‘temporanee’ di soccorso, in caso di gravi difficoltà che colpiscono uno o più Stati membri per circostanze che sfuggono al loro controllo; l’art. 136, par. 3, di contro, permette l’erogazione di aiuti, di carattere anche ‘permanente’, ogni volta che una difficoltà, che colpisce uno o più Stati membri, pone un rischio sistemico per l’eurozona. Non è dubitabile, quindi, che il rinnovato art. 136 rappresenti un punto di svolta per il principio di solidarietà nel settore dell’UEM; in tal modo, si cessa di consegnare gli Stati alla mercé dei mercati - non più confidando nell’effetto deterrente delle clausole di non solidarietà - per fare viceversa affidamento agli interventi in solidarietà dei Paesi membri, qualora il rischio che si palesi sia tale da poter travolgere la stessa esistenza della moneta unica.

169 _{Cfr. P. M}

ANZINI, La solidarietà tra Stati membri della Unione europea: un panorama ‘costituzionale’, cit., p. 10.

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