Riflessione sull’operato della BCE nel contesto della crisi finanziaria

La recente crisi ha spinto la BCE a varare misure ‘anticonvenzionali’180

, che hanno sollevato numerose critiche sia da parte dell’opinione pubblica che da parte dei tecnici. Molti economisti hanno giudicato in maniera negativa la posizione assunta dalla BCE; quest’ultima avrebbe dimostrato immobilismo e non avrebbe fatto a sufficienza per sostenere la crescita dell’eurozona181

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Ciononostante, dal punto di vista giuridico, tali convinzioni non appaiono fondate. Sono notevoli, infatti, gli ostacoli normativi che hanno imbrigliato l’azione della BCE. In realtà, tale istituzione sembra aver fatto tutto ciò che fosse in suo potere182 per garantire supporto al sistema euro, malgrado sia evidente che i vincoli imposti dal diritto primario dell’Unione rappresentino ostacoli che non possono essere ignorati facilmente.

La BCE, come il programma OMT e il QE dimostrano, ha addirittura operato come prestatore di ultima istanza nei confronti dei debiti pubblici dei Paesi membri, nonostante l’esistenza di un esplicito divieto in tal senso all’interno del proprio Statuto e nel diritto primario UE183. Essa, malgrado questi limiti, ha adottato delle misure che hanno impedito ad una situazione difficile di divenire disperata, anche se tali operazioni non possono di certo definirsi totalmente rispettose dei parametri contenuti nei Trattati184.

Per rispondere alle esigenze imposte dalla crisi, la BCE ha dovuto compiere veri e propri ‘miracoli’ interpretativi, come dimostrano le parole che Jorg Asmussen ha utilizzato, l’11 giugno 2013, per difendere l’OMT di fronte alla Corte di Karlsruhe. Il

180 _{Per una ricostruzione completa di questi eventi cfr. ancora G. G}

RASSO, Il costituzionalismo della crisi, cit., p. 67 ss.

181 _{Per un richiamo di queste critiche, v. F. S}

ARACENO, BCE e FED, Quantitative Easing o Prestatore di ultima istanza? La confusione regna sovrana, in www.keynesblog.org.; nonché le osservazioni di P. DE GRAUWE, The European Central Bank: Lender of Last Resort in the Government Bond Market?, in Cesifo working paper, n. 3569, 2011, p. 13 secondo cui «The ECB has been unduly influenced by the theory that inflation should be the only concern of the central bank. Financial stability should also be on the radar screen of a central bank. In fact, most central banks have been created to solve an endemic problem of stability of financial systems. With their unlimited firing power, central banks are the only institutions capable of stabilizing the financial system. It is time that ECB recognizes this old truth instead of fleeing from its responsibility».

182 _{Da ricordare il “whatever it takes” pronunciato da Mario Draghi in occasione della conferenza}

sull’investimento globale organizzata il 26 luglio 2012 dalla UK Trade & Investment - UKTI.

183

A.MCDONEL, Solidarity, Flexibility, and the Euro-Crisis: Where Do Principles Fit In?, in LS. ROSSI,F.CASOLARI (a cura di) The EU after Lisbon Amending or Coping with the Existing Treaties?, Springer, 2014.

184 _{Per questa posizione si v. F. D}

EBENEDETTI, Dubbi in punto di diritto sulle tesi degli anti Karlsruhe, in www.astrid-online.it

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membro dell’Executive Board della BCE, infatti, a proposito della compatibilità di detta misura con le norme del Trattato, si è limitato a sottolineare come essa non sia in contrasto con il divieto contenuto all’art. 123, giacché l’acquisto dei titoli di debito, da parte della BCE, non avverrebbe sul mercato primario, ma soltanto in quello secondario. Un’interpretazione giustificata dall’importanza di questo strumento ai fini della sopravvivenza dell’eurozona, ma che appare abbastanza pretestuosa185.

Ci pare dunque che, per un verso, sia vero che la BCE stia ricorrendo a tutti gli strumenti in suo possesso per combattere la crisi nella zona euro; per l’altro, appare evidente la necessità di cambiare certi approcci, a partire proprio dal divieto di acquisto dei titoli pubblici e dall’obiettivo primario ed esclusivo della politica valutaria. Il mantra del perseguimento della stabilità dei prezzi non è più sufficiente186; ad esso deve aggiungersi anche lo scopo di mantenimento della stabilità finanziaria. La BCE dovrebbe adottare misure che, incidendo sulla politica monetaria, sostengano in seconda battuta la politica economica generale187. Inoltre, il suo ruolo dovrebbe comprendere anche la funzione di lender of last resort sia nei confronti del sistema bancario che a favore del mercato dei titoli dei debiti sovrani188. Una prospettiva, tuttavia, che già allo stato attuale non sembra del tutto estranea al TFUE, che all’art. 119 prevede che la BCE dovrebbe garantire il “sostegno delle politiche economiche degli Stati”189, in vista della promozione delle economie

185 _{Dubbi di ugual tenore sono stati sollevati in occasione della pronuncia della Corte di Giustizia C-}

370/12 sul MES in ordine alla sua compatibilità con l’art. 125, TFUE. Sul punto, osserva E.CHITI, in Il meccanismo di stabilità, che grazie ad un’interpretazione funzionale dell’art. 125, TFUE, interpretata come disposizione mirante a “garantire che gli Stati membri rispettino una “politica di bilancio virtuosa”, nel superiore interesse del mantenimento della stabilità finanziaria dell’unione monetaria”, la Corte afferma che tale norma “non vieta la concessione di un’assistenza finanziaria da parte di uno o più Stati membri ad uno Stato membro che resta responsabile dei propri impegni nei confronti dei suoi creditori e purché le condizioni collegate a siffatta assistenza siano tali da stimolarlo all’attuazione di una politica di bilancio virtuosa”.

186 _{Per un critica su tale questione cfr. G. B}

UCCI, Le fratture inferte dal potere monetario e di bilancio europeo agli ordinamenti democratico-sociali, in www.costituzionalismo.it, 3/2012.

187 _{In tema v. A. M}

ALATESTA, La banca centrale europea, cit., 33.

188 _{Cfr. P. D}

E GRAUWE, Stop this Guerrillas, cit., il quale afferma che “if financial stability is to be maintained, because the sovereign and the banks hold each other in a deadly embrace. When the banking system collapses, this threatens the solvency of the sovereign. When the sovereign defaults on its debt, it pulls the banks into default. This means that the banking sector cannot be stabilized if the sovereign is unstable. A central bank that wishes to stabilize the banking sector is condemned to also stabilize the government bond market. Failure to do so leads to a banking crisis, forcing the central bank to provide huge amounts of liquidity to banks that it refuses to provide to the sovereign”.

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nazionali190. Inoltre, sebbene alla BCE sia stato attribuito tradizionalmente il solo compito di mantenere la stabilità dei prezzi, l’art. 127, TFUE, dispone che, fatta salva detta finalità, il SEBC debba anche sostenere “le politiche economiche generali nell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi (…) definiti dall’art. 3 del trattato”, ossia “lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento dell’ambiente” (art. 3, TUE). In aggiunta, nel perseguimento di siffatti obiettivi, il SEBC dovrebbe agire conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza, contribuendo ad un’efficace allocazione delle risorse e rispettando i principi di cui all’art. 119 TFUE: “prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibile” (art. 119, comma terzo). Pertanto, già l’attuale dettato normativo permetterebbe di mitigare l’importanza attribuita all’obiettivo della stabilità dei prezzi, a fronte dello scopo di sostenere le politiche economiche generali. Tuttavia, la lettura che ha prevalso è stata profondamente orientata al solo perseguimento dell’obiettivo primario, perlomeno fino al recente passato.

Effettivamente, come la storia insegna, le funzioni svolte dalle Banche centrali non rimangono fisse nel tempo, ma mutano a seconda delle contingenze191. Le recenti vicende hanno provato quanto questa asserzione possa esser vera, soprattutto se riferita alla BCE, la quale è divenuta una vera protagonista sulla scena europea; proprio per questo si ritiene che sia ormai arrivato il momento di fare chiarezza sui poteri dell’Euro Tower e sui i limiti entro cui essi devono essere esercitati.

Relativamente al quadro del diritto primario sopra rappresentato, in particolare con riferimento all’art. 123, non di agevole lettura risulta adesso l’influenza giocata dalla ‘solidarietà’ nei confronti dell’operato della BCE. A seguito della pronuncia resa dalla Corte di giustizia nel caso Gauwailer192, in cui essa ha dichiarato la

190 _{V. M. P}

ACINI, La vigilanza prudenziale, cit., 378, per il quale durante lo svolgimento di tali funzioni le banche centrali dovrebbero “assumere la posizione di regolatori di ultima istanza; è ad esse, infatti, che spetta decidere in che misura gli effetti prodotti dalle scelte adottate dai singoli soggetti pubblici e privati”.

191

Su questo punto v. C. GOODHART, The Changing Roles of Central Banks, in LSE Financial Markets Group, Special Paper, n. 197, 2010.

192 _{Per un esame approfondito del giudizio reso dalla Corte di giustizia, cfr.F.M}

ARTUCCI, La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines : l’arrêt Gauweiler entre droit et marché, CDE, 2015, pp. 593-534.

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compatibilità con i trattati delle misure anticonvenzionali della BCE, si è posto il problema di capire se tale sentenza abbia orientato in senso solidaristico l’intera materia, che, viceversa, si è sempre caratterizzata per la non-solidarietà. Orbene, le misure eccezionali approvate dalla BCE ci sembra abbiano allargato le maglie dell’art. 123, favorendo la nascita di una innovativa solidarietà tra Unione e Stati membri, in una prospettiva di mantenimento della stabilità all’interno dell’eurozona. In questo modo, pare sia stato sferrato un ulteriore colpo, oltre quello inferto con la modifica dell’art. 136, TFUE, al dogma ‘intoccabile’ della stabilità e soprattutto della non-solidarietà tra Stati membri nel contesto dell’UEM. In definitiva, sembra potersi sostenere come sia oramai necessario procedere ad un ripensamento delle funzioni conferite alla BCE; bisogna, infatti, far tesoro dell’insegnamento che la crisi ci ha fornito e riassegnare alla politica monetaria il ruolo che ad essa meglio si attaglia, superando i veti e i vincoli contenuti nel Trattato, e riallineando il dettato giuridico alle esigenze ‘economiche’.

8. Considerazioni (non) conclusive sul principio di solidarietà nell’ordinamento