L’impatto sulla concorrenza e sugli scambi commerciali intra-comunitar

Un aiuto per essere considerato illegittimo deve “incidere sugli scambi tra gli Stati Membri” e “falsare o minacciare di falsare la concorrenza”. I due elementi - sebbene distinti - “nella pratica sono spesso accertati congiuntamente in quanto considerati indissolubilmente legati”258.

La distorsione della concorrenza risiede nel fatto che lo Stato assicura, in tal modo, un vantaggio competitivo ad un’impresa attiva in un settore liberalizzato dell’economia259

. A tal fine, ci pare emblematico il caso Philip Morris260 in cui la

256

T. JAEGER, From Santander to LuxLeaks – and back, in European State Aid Law Quarterly, 2015,pp. 345-352.

257 _{Ivi, p. 352 ss.}

258 _{Draft Notion of State aid Notice, par. 187.} 259

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Corte di giustizia affermò l’illegittimità dell’aiuto di 2.3 milioni di euro notificato dal governo olandese in favore del produttore di tabacchi sulla base di una legge nazionale mirante a stimolare la realizzazione di investimenti di grande rilievo. La Corte chiarì che l’erogazione di tali soldi pubblici avrebbero ridotto i costi di riconversione della produzione che Philip Morris avrebbe altrimenti dovuto sostenere. Pertanto, in questo caso, la distorsione della concorrenza risiedeva nel “vantaggio competitivo nei confronti dei fabbricanti che hanno ottenuto, o hanno l'intenzione di ottenere, a proprie spese un aumento analogo delle possibilità di rendimento dei propri impianti”.261

Nella misura in cui un aiuto produce una distorsione alla concorrenza, è lecito presumere che produca altresì un impatto sugli scambi commerciali intracomunitari. La Corte di giustizia ha infatti affermato sul punto: “allorché un aiuto concesso dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto anche se l'impresa beneficiaria non partecipa direttamente alle esportazioni. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, la produzione interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti nel mercato di questo Stato membro ne sono diminuite”262. A tal riguardo, la Commissione ha specificato che qualora l’aiuto abbia un effetto solo a livello locale, l’art. 107, co. 1, TFUE, non può trovare applicazione. Nel 2007, la Commissione esaminò la natura di aiuto di una sovvenzione concessa dal governo dei paesi baschi ai teatri attivi nella regione; l’istituzione dichiarò legittimo l’aiuto per assenza di un effetto sugli scambi intracomunitari263 sulla base di una serie di valutazioni: i) da un punto di visto geografico, la capacità di attrazione dei teatri sovvenzionati sembrò di scarso valore. Il teatro francese più vicino, infatti, distava oltre 50 chilometri, ovvero una distanza considerata sufficiente per escludere qualsiasi capacità attrattiva di visitatori del concorrente francese da parte dei teatri baschi. Inoltre, tenendo conto della tipologia di produzioni sovvenzionate, queste risultavano delle opere minori e, di conseguenza, erano prive di una attrattiva internazionale; ii) le produzioni oggetto di sovvenzione

260 _{Caso 730/79, Philip Morris Holland BV v. Commission, 1980.} 261

Ibid., parr. 11-12.

262

Caso 75/97, Belgium v. Commission (‘Maribel I’) [1999] ECR I-3671, par. 47.

263

Decisione della Commissione n. 257/2007, Subsidies for theatre productions in the Basque country, 2007, par. 19 ss.

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non potevano essere eseguite all’estero, se si considera la barriera linguistica rappresentata dalla produzione di opere in lingua basca; iii) l’ammontare totale dell’aiuto erogato attraverso lo schema era pari a 800.000 euro e il valore degli aiuti concessi ai singoli beneficiari inferiore ai 200.000 euro. Secondo quanto statuito all’interno del Regolamento sugli aiuti de minimis, “è esente da notifica l’aiuto elargito ad una singola impresa il cui valore non superi tale massimale nell’arco di tre anni, poiché considerato avere un impatto distorsivo della concorrenza e del commercio comunitario trascurabile”264.

Uno dei più frequenti motivi di ricorso contro le decisioni della Commissione riguarda la violazione dell’obbligo di motivazione (art. 296, TFUE) con riferimento alla sussistenza dei due elementi di cui trattasi. Tuttavia, trattasi di un motivo di ricorso estremamente debole, giacché la prova della ricorrenza di tali elementi si fonda su requisiti facilmente riscontrabili da parte della Commissione265. L’ampiezza di tale analisi, tuttavia, è stata oggetto di oscillazioni se si considera la casistica e la legislazione di soft law rilasciata dalla Commissione fin dal caso Philip Morris. In questo caso, la Corte di giustizia chiarì come la Commissione, per provare la distorsione della concorrenza e il pregiudizio nei confronti del commercio intracomunitario, non doveva ricorrere al test normalmente utilizzato nei casi di violazione degli artt. 101 e 102 del TFUE.

Successivamente, il nuovo piano di azione sugli aiuti di Stato (“SAAP”) presentato dalla Commissione nel 2005, obbligò a ricorrere ad un approccio economico più rigoroso ai fini dell’applicazione dell’art. 107.266

Ciò avrebbe permesso l’approvazione rapida di aiuti solo marginalmente distorsivi della concorrenza, permettendo alla Commissione di “concentrare le proprie risorse sui casi che possono provocare distorsioni più gravi della concorrenza e degli scambi”.267 L’importanza del nuovo approccio fu sottolineata al punto 19 del SAAP in cui la Commissione sottolineava la necessità di utilizzare “analisi economiche e giuridiche,

264

Regolamento n. 1407/2013 “relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis»” del 18 dicembre 2013, par. 3.

265

J.LIPINSKY, "Fine-Tunings" Regarding the Assessment of Aid Schemes, in European State Aid Law Quarterly, 2012, pp. 833-837.

266

COMMISSIONE EUROPEA, Piano Di Azione Nel Settore Degli Aiuti Di Stato – Aiuti di Stato meno numerosi e più mirati: itinerario di riforma degli aiuti di Stato 2005-2009, COM(2005) 107 definitivo, par. 22.

267

Comunicato stampa della Commissione Europea (IP/05/680), Aiuti di Stato: la Commissione delinea un'ampia riforma della politica degli aiuti di Stato per i prossimi cinque anni, per promuovere la crescita, l'occupazione e la coesione, 7 giugno 2005.

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in alcuni casi per determinare se una misura costituisca un aiuto di Stato […] e in particolare per determinare se un aiuto di Stato possa essere dichiarato compatibile con il trattato”. A seguito di tale affermazione, la dottrina cominciò a considerare l’ambito di applicazione dell’approccio economico confinato al giudizio di compatibilità e, solo in via eccezionale, alla fase preliminare di accertamento dell’esistenza di aiuto illegittimo268

.

Tuttavia, in maniera sorprendente, l’anno seguente alla pubblicazione del SAAP, la Corte di prima istanza in Wam c. Commissione annullò la decisione della Commissione per difetto di motivazione. La Corte sostenne che la Commissione non aveva precisato “sotto quale profilo, date le circostanze del caso di specie, gli aiuti controversi potrebbero incidere sugli scambi tra Stati membri e falsare ovvero minacciare di falsare la concorrenza”269.

Siffatta pronuncia nell’immediato sembrava dovesse rinnovare l’approccio volto all’accertamento di questi due elementi, più sostanziale ed economico rispetto al caso Philip Morris. La Corte di giustizia intervenne e ricompose la vicenda; essa chiarì infatti la portata dell’analisi e il contenuto dell’obbligo di motivazione a cui si deve conformare la Commissione durante la fase di accertamento della distorsione della concorrenza e dell’effetto sugli scambi commerciali intracomunitari270

. Anzitutto, la Corte stabilì che il grado di dettaglio che deve avere la decisione della Commissione dipende dalle peculiarità del caso oggetto di analisi. In relazione al caso Wam l’impatto della misura sugli scambi commerciali intracomunitari non era molto chiaro e, pertanto, tale caso richiedeva necessariamente una elencazione approfondita delle ragioni alla base della decisione. In aggiunta, la Corte affermò la legittimità del ricorso a presunzioni relative, nella misura in cui dai fatti di causa emerga un rafforzamento della situazione patrimoniale ovvero un alleviamento dei costi sopportati dall’impresa beneficiaria rispetto ai concorrenti. Tuttavia, anche in simili circostanze la Commissione deve spiegare i fatti che giustificano il ricorso a tale presunzione.

Va detto che il caso Wam è servito a chiarire la portata dell’analisi pretesa dalla Commissione. In Philip Morris, la prova dei due elementi di cui sopra appare ancora oggi ancorabile a presunzioni; queste ultime, tuttavia, sono di carattere ‘relativo’ e

268

M.FARLEY, The Role of Economics-based Approaches when Analysing Effects on Trade and Distortions of Competition after Wam, in European State Aid Law Quarterly, 212, p. 369.

269

Caso T-316/04, Wam v Commission [2006] ECLI:EU:T:2006:239, para 76.

270

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hanno bisogno di essere accompagnate dalla indicazioni dei fatti sulla base dei quali la Commissione ha fondato la sua decisione. Per di più, tale caso ha provato che le caratteristiche del caso oggetto della decisione incidono sull’intensità della motivazione, comportando dunque per la Commissione un onere della prova più gravoso se la natura di aiuto sia contestata nei confronti di provvedimenti tesi a favorire esportazioni al di fuori del mercato unico. Infine conclusione, la Corte di giustizia ci pare abbia sgravato la Commissione dall’obbligo di condurre un’analisi economica simile a quello che effettua nei casi di antitrust ex artt. 101-102, TFUE271.