Il principio di solidarietà nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Nel settore dell’immigrazione, il principio di solidarietà tra Stati membri si ricava in via interpretativa sin dall’art. 67130

, che costituisce la prima disposizione del Titolo V del TFUE.Al suo par. 2, infatti, si afferma che l’Unione deve sviluppare una politica comune in materia di asilo ed immigrazione, fondata sulla ‘solidarietà’ tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei Paesi terzi.

In maniera ancor più evidente, i principi fondamentali sulla base dei quali si devono sviluppare le politiche dell’Unione in materia di controlli alle frontiere, asilo e immigrazione, sono espressi all’art. 80, TFUE. Quest’ultimo così recita: “le politiche dell’Unione (…) e la loro attuazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri”. Il richiamo, in tale articolo, al principio di solidarietà trova origine nella Convenzione europea che ha portato alla stesura del Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa. In particolare, il problema dell’applicazione della solidarietà in ordine ad aspetti quali l’asilo, l’immigrazione e i controlli delle frontiere si rinviene nel documento preparatorio del decimo gruppo di lavoro incaricato dalla Convenzione europea di discutere dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia131. Nel documento è visibile lo sforzo di comprensione delle criticità che caratterizzano tale Spazio132. L’attuale art. 80, TFUE, non si sofferma sulla definizione del termine “solidarietà” e sull’espressione “equa ripartizione delle responsabilità”. Tuttavia, è intuibile la stretta connessione tra questi due elementi, i quali possono essere considerati senza dubbio “elementi costituenti un unico principio applicabile ai controlli alla frontiera, all’asilo e all’immigrazione”133_{. Sembrerebbe, dunque, che l’art. 80, TFUE, in}

130 _{Art. 67, par. 2, TFUE, “L'Unione […] garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle}

frontiere interne e sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. Ai fini del presente titolo gli apolidi sono equiparati ai cittadini dei paesi terzi”.

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Cfr. D. VANHEULE, J. VAN SELM, C. BOSWELL, L'attuazione dell'articolo 80 del TFUE sul principio di solidarietà ed equa ripartizione della responsabilità, anche sul piano finanziario, tra gli Stati membri nel settore dei controlli alle frontiere, dell'asilo e dell'immigrazione, Bruxelles, 2011, p. 6.

132 _{Il decimo gruppo di lavoro ha evidenziato quanto segue: “vi sono vari settori, quali la criminalità}

transfrontaliera, la politica in materia di asilo o il controllo delle frontiere esterne dell'Unione, che non possono essere affrontati con efficacia con l'azione individuale degli Stati, né la difesa dalle nuove minacce terroristiche è compatibile con un'azione autonoma a livello nazionale”, CONV 426/02.

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materia di asilo, sottenda forme di ripartizione solidale degli oneri gravanti sugli Stati membri per l’attuazione del SECA134

.

Nondimeno, se si tiene conto di tale disposizione e di altre135 miranti alla determinazione di azioni e misure basate sul principio di solidarietà, emerge un evidente conflitto tra il SECA e il meccanismo previsto dal sistema di Dublino III. Quest’ultimo ha introdotto dei criteri che obbligano lo Stato membro - interessato in maniera diretta dal fenomeno migratorio - a valutare le domande di asilo, richiamando il principio di solidarietà solo in alcune parti136. Secondo il sistema Dublino la solidarietà tra Stati membri risulta applicabile solo in situazioni emergenziali. In effetti, si parla di “meccanismo di allerta rapido”, di “preparazione e di gestione delle crisi”, di “urgenza e alla gravità della situazione”, di redazione di “un piano d’azione per la gestione delle crisi” e, da ultimo, di approvazione di misure di solidarietà, solo se ritenute opportune dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Sembra, dunque, potersi sostenere che la solidarietà, delineata nel Titolo V del TFUE, possegga natura emergenziale.

Giova osservare inoltre che l’elaborazione di misure che si fondano sul principio di solidarietà debbano necessariamente conciliarsi anche con il principio di sussidiarietà. Infatti, in caso di gravi difficoltà, e nell’ipotesi in cui gli Stati membri non siano in grado di realizzare azioni risolutive, l’Unione deve agire in via sussidiaria per rendere effettivo il principio di solidarietà ed equa ripartizione delle responsabilità di cui all’art. 80137_{. Inoltre, l’azione dell’Unione in sussidiarietà,} innescata ai sensi dell’art. 80 del TFUE, dovrà apparire anche “appropriata”. Pertanto, non solo bisogna valutare la natura eccezionale dell’evento, ma è necessario anche verificare, sulla base del principio di proporzionalità, la giusta portata delle azioni da stabilire.

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Siffatto quadro di cooperazione e condivisione di certi oneri è giustificato anche da altre norme quali l’art. 74 e 78, par. 3, TFUE.

135 _{Artt. 74, 78, 80, TFUE.} 136

Nei “Considerando” (punti 7, 8, 9, 22, 25) e nell’art. 33, par. 4, relativo al Meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione della crisi. Cfr. il Regolamento (UE) n. 604/2013.

137 _{In tal senso si pronunciano D. V}

ANHEULE,J.VAN SELM,C.BOSWELL, L'attuazione dell'articolo 80 del TFUE, cit., p. 41 ss., i quali asseriscono che “il principio di sussidiarietà si applica all'adozione di misure e politiche in materia di frontiere, asilo e immigrazione di cui agli articoli 77-79 del TFUE. Qualora l'attuazione di tali politiche richieda il ricorso a misure aggiuntive di solidarietà, queste ultime possono essere adottate in forza dell'articolo 80”. Tuttavia, provvedimenti di tal tipo richiedono un doppio controllo: il primo per comprende in quale settore si devono innescare delle azioni dell'Unione (articoli 77-79 del TFEU); il secondo invece per verificare se i Paesi membri saranno in grado di attuarle e se occorrono misure di solidarietà.

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Ad ogni modo, malgrado il principio di solidarietà di cui all’art. 80, TFUE, dimostri di avere natura eccezionale, sarebbe scorretto asserire che siffatto principio detenga una portata ‘secondaria’. In effetti, non si può sottovalutare il fatto che il principio di solidarietà, all’interno dei trattati (TUE e TFUE), permea numerosi ambiti di competenza dell’Unione. Diverse disposizioni offrono all’Unione una base giuridica per l’attivazione di strumenti di carattere solidale aventi il fine di ripartire la responsabilità tra Stati membri, uno fra tutti l’art. 67, TFUE, inserito proprio nel Titolo V inerente lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia138. In relazione a quest’ultimo ambito, è possibile infatti suddividere gli strumenti di solidarietà in due categorie: quelli di carattere ‘pratico’ (ad esempio: la ricollocazione dei richiedenti asilo, il trattamento congiunto delle domande di asilo, il reinsediamento, i programmi di protezione regionale e le procedure di ingresso protetto), e quelli di carattere ‘finanziario’, che l’art. 80, TFUE, ulteriormente prevede.