Segue: i fondi salva Stat

L’Unione si è presentata impreparata all’appuntamento con la crisi. Il sistema costruito a Maastricht non contemplava l’ipotesi ‘crisi’ e, di conseguenza, non prevedeva alcuna contromisura da prendere in una tale eventualità. La filosofia dell’UEM si basava sull’assunto che ogni Stato membro era responsabile delle proprie politiche economiche e di bilancio e, nel caso di deviazioni dalle regole convenute, fosse il solo a doverne sopportare le conseguenze. Infatti, il vecchio art. 103 del TCE (l’attuale art. 125, TFUE) escludeva chiaramente che dei debiti di uno Stato membro potessero essere chiamati a rispondere l’Unione o gli altri Paesi membri.

155 _{Vedi K}

RUGMAN, The Return of Depression Economics and the Crisis of 2008, New York, 2009.

156 _{v. infra – par. 7.3.1.} 157

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Alla luce di tale quadro normativo, con lo scoppio della crisi su scala globale, si sono prospettate due strade da seguire. La prima, a favore di una rigorosa applicazione del sistema di Maastricht, che avrebbe portato all’abbandono degli Stati in difficoltà. Ciò avrebbe comportato per tali Paesi: l’uscita dall’euro, il ripristino di una moneta nazionale e il ricorso alla svalutazione monetaria per riequilibrare i loro conti.

La seconda strategia credeva che la crisi fosse un’occasione per far avanzare l’Unione verso strutture federali. Bisognava passare da un’unione monetaria ad una vera unione economica, con l’introduzione di un governo europeo dell’economia che affiancasse la gestione della moneta unica in capo alla BCE, procedere ad ‘comunitarizzazione’ dei debiti nazionali e all’emissione di titoli di debito pubblico europei (c.d. Eurobonds).

Alla fine si è scelto di adottare una soluzione intermedia. Le misure anti-crisi adottate tra il 2010 e il 2011 si sono concentrate, in primo luogo, sul rafforzamento dei controlli sulle politiche economiche e di bilancio nazionali e, in secondo luogo, sulla predisposizione di meccanismi di sostegno per gli Stati in difficoltà. Relativamente al tema della solidarietà, quelle che più ci interessano e che procederemo ad esaminare, sono le misure tese a contenere nel breve termine un ulteriore contagio della crisi del debito sovrano158.

A tal proposito, per la migliore gestione della crisi del debito si è scelto di predisporre una serie di fondi, finanziati dai Paesi membri, che avrebbero dovuto erogare delle somme in assistenza per gli Stati in difficoltà; in questo modo, si sperava che potesse calare il livello dello spread e che ciò avrebbe permesso agli Stati assistiti di potersi rifinanziare sul mercato a prezzi sostenibili.

Tuttavia, la creazione di tali fondi si è scontrata inizialmente con una lettura rigorosa dell’art. 125, TFUE. Quest’ultima non si limiterebbe ad isolare i debiti di uno Stato membro rispetto a quelli degli altri Stati e dell’Unione stessa; essa vieterebbe anche qualsiasi misura a sostegno dei Paesi in crisi.

Il superamento di quest’approccio è avvenuto per approssimazioni successive159 . In una prima fase, per inviare aiuti urgenti alla Grecia, sono stati firmati una serie di

158 _{Per una puntuale ricostruzione delle misure in discorso e del contesto in cui sono state adottate vedi}

F.MARTUCCI, La Grèce et la crise de dette souveraine. - En attendant Godot, allons voir Godeau, JCP Edition Générale, n° 29, 2015, pp. 1604-1610; NELLI FEROCI, La riforma dell’assetto di governance economica dell’Unione Europea, lectio magistralis tenuta al Collegio europeo di Parma il 21 maggio 2012, disponibile nel sito http://www.italiaeu.it; MESSORI, La governance economica europea, in La finanza pubblica italiana. Rapporto 2012 (a cura di Zanardi), Bologna, 2012, p. 49 ss.

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accordi bilaterali con quel Paese160. Si è sostenuto che l’art. 125, se vieta l’elargizione di aiuti da parte dell’Unione, non può opporsi ad iniziative volontarie di singoli Stati membri. È evidente comunque che questa poteva essere solo una soluzione momentanea.

La mossa successiva ha trovato quale referente normativo l’art. 122, TFUE, (già art. 100, TCE), il quale - si ricorda - autorizza la concessione di assistenza finanziaria ad uno Stato membro che versi in gravi difficoltà a causa di “circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo”. Su queste basi sono stati istituiti due fondi per il sostegno dei Paesi in crisi: l’European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) e l’European Financial Stability Facility (EFSF)161_{. Il primo fondo operava all’interno} dell’Unione e attingeva alle risorse del bilancio di quest’ultima162

; il secondo si avvaleva di una società di diritto privato lussemburghese, partecipata dagli Stati della zona euro163. Si evince che, in questo caso, l’art. 122, TFUE, sia stato interpretato come norma speciale rispetto all’art. 125, TFUE. Infatti, misure di salvataggio, di norma vietate, possono considerarsi ammesse in presenza di circostanze eccezionali. Vi possono essere dei dubbi sul fatto che le difficoltà degli Stati membri, primi beneficiari dell’EFSM e dell’EFSF (Grecia, Portogallo, Irlanda), potessero rientrare nell’ambito di applicazione della norma in discorso164. In ogni caso, è emerso che l’art. 122, TFUE, sebbene deroga rispetto al divieto di bail-out, potesse autorizzare solo interventi limitati nel tempo e non strumenti di tipo permanente.

Era, dunque, necessario abbandonare la prospettiva basata sull’art. 122, TFUE (c.d. clausola di solidarietà nell’UEM), per poter istituire un meccanismo di sostegno stabile. In tal modo, si è giunti alla terza fase del processo di elaborazione dei meccanismi di sostegno. Questa fase si è articolata in due momenti: il primo caratterizzato dalla modifica dell’art. 136, TFUE; il secondo, dalla conclusione di un accordo internazionale. Infatti, attraverso la procedura di revisione semplificata dei

160

Vedi la dichiarazione dei Capi di Stato e di Governo della zona euro del 25marzo 2010, nonché lo Statement by the Eurogroup del 2 maggio 2010.

161 _{Vedi la decisione dei Rappresentanti dei Governi degli Stati membri della zona euro riuniti in sede}

di Consiglio Ecofin, adottata il 9 maggio 2010.

162 _{Il fondo EFSM è stato istituito con regolamento del Consiglio 407/2010 dell’11 maggio 2010,}

G.U.U.E. 2010 L 118, p. 1.

163 _{La società EFSF è stata costituita e registrata in Lussemburgo il 7 giugno 2010. Lo statuto della}

società e il Framework Agreement concluso tra l’EFSF e gli Stati membri della zona euro sono disponibili nel sito http://www.efsf.europa.eu/about/legaldocuments/index.htr. per un’analisi

approfondita sul tema cfr. F. MARTUCCI, FESF, MESF et MES, in Revue de l’Union européenne, 2012, décembre, pp. 664-671

164 _{Critiche sul tema non sono mancate, anche se prontamente rimandate al mittente dal}

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trattati (art. 48.6, TUE), è stato inserito un terzo paragrafo all’art. 136, TFUE, che autorizza la creazione di un meccanismo permanente a tutela della stabilità monetaria165. Gli Stati della zona euro hanno così potuto sottoscrivere il trattato istitutivo del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES), un ente finanziario di diritto internazionale destinato a sostituirsi ai fondi precedenti166.

Ci si può domandare se la disciplina dell’Eurogruppo, tutta centrata sull’emendato art. 136, non avrebbe permesso l’approvazione del MES ricorrendo ai poteri già esistenti, così evitando di procedere ad una revisione dei trattati. Risulta comunque difficile comprendere la successiva stipula di un accordo internazionale, in luogo dell’adozione di un atto normativo dell’Unione. Malgrado l’art. 136 preveda un’autorizzazione letteralmente limitata agli Stati membri, sembra tuttavia ragionevole poterla estendere anche alle istituzioni dell’UE. Diversamente, suddetta disposizione avrebbe poco senso; infatti, gli Stati membri avrebbero potuto comunque istituire il MES siglando un accordo extra UE, senza che vi fosse bisogno di una specifica autorizzazione da parte dei trattati167.