Il principio di solidarietà nel diritto dell’Unione Europea
3. La solidarietà a Lisbona
In un quadro così scarno e frammentato, e per certi versi contraddittorio91, il Trattato di Lisbona si è rivelato particolarmente utile per la valorizzazione del principio di solidarietà. A Lisbona, infatti, sono state aggiunte nuove disposizioni, al punto che i citati inserimenti hanno indotto parte della dottrina a ritenere che la solidarietà abbia assunto oramai il “rango di principio dei Trattati”92
.
88 P.M
ANZINI., La solidarietà tra Stati membri della Unione europea: un panorama ‘costituzionale’, cit., p. 4.
89 Sentenza del 18 marzo 1980. SpA Ferriera Valsabbia e altri. c. Commissione, cause riunite 154,
205, 206, 226 a 228, 263 e 264/78, 39, 31, 83 e 85/79, Racc. p. 907, punto 59.
90 Sentenza del 15 settembre 1998, cause riunite T-126/96 e T-127/96, Breda Fucine Meridionali e
altri c. Commissione, Racc. II – 3437, pt. 101.
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Basti pensare all’apparente conflitto tra l’obiettivo della solidarietà tra Stati membri individuato in via generale dall’art. 2, CE, e le altre disposizioni del trattato che, viceversa, sembrano richiamare la non-solidarietà tra Stati membri, ammettendola solo in casi eccezionali per superare situazioni contingenti di difficoltà.
92 Cfr. sul punto cosa sostiene U.V
ILLANI, il quale rileva che fra i principi generali vi è anche il principio di solidarietà. Egli, infatti, scrive: «[l’Unione promuove il principio di solidarietà] tra le generazioni (art. 3, par. 3, co.2, TUE), tra gli Stati membri (art. 3, par. 3, co. 3, TUE, nonché l’art. 122 TFUE, in materia di politica economica, e l’art. 222 TFUE, c.d. clausola di solidarietà) e tra i popoli (art. 3, par. 5, TUE)». Poi aggiunge «per quanto possano qualificarsi come generali [i principi dell’Unione, fra i quali il principio di solidarietà], o fondamentali, rappresentano il contenuto di
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In effetti, con Lisbona, la solidarietà viene portata ad un livello ‘costituzionale’ in quanto richiamata direttamente all’art. 2 del TUE. Questa disposizione si riferisce espressamente ad una collettività “caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”. La solidarietà rientra, inoltre, tra i nuovi obiettivi dell’Unione, elencati all’art. 3 del TUE, secondo il quale l’UE si impegna a promuovere la solidarietà tra le generazioni93, i popoli94 e gli Stati membri95.
La portata di tale principio sembrerebbe, pertanto, notevolmente ampliata rispetto al passato96. Una volta, infatti, la solidarietà aveva una valenza individuale e trovava attuazione all’interno dei confini nazionali; ora tale principio sembra includere una prospettiva solidaristica non solo tra i popoli, ma anche tra gli Stati d’Europa97
. A conferma di quanto testé riferito, basti pensare al fatto che il principio di solidarietà sembra permeare anche il principio di leale cooperazione tra Stati membri in virtù del quale “l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati” (art. 4, par. 3, TUE)98
.
La stessa Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea99, che - come detto sopra - con Lisbona ha assunto lo stesso valore giuridico dei Trattati100, prevede un
disposizioni dei Trattati e quindi sono già vigenti come diritto primario», vedi U. VILLANI, Istituzioni di Diritto, cit., p. 248; sul tema si veda anche G. STROZZI,R. MASTROIANNI, Diritto dell’Unione europea. Parte istituzionale, Torino, 2011, III ed., p. 211 ss.
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L’art. art. 3, par. 3, co. 2, TUE così recita: «[l]'Unione combatte l'esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore».
94 L’art. 3, par. 5, TUE così recita «Nelle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e
promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite».
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Art. 3, par. 3, co. 3, TUE «[l’Unione] promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri»
96 Il principio di solidarietà è ribadito anche fra i princìpi della politica estera e di sicurezza comune
(artt. 21, 24, 31, TUE); in dottrina tra i tanti cfr. R. ADAM, A. TIZZANO, Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Torino, p. 379; A.LANG,M.P.MARIANI, La politica estera dell'Unione europea: Inquadramento giuridico e prassi applicativa, Torino, 2014, p. 19. In materia di politica economica (art. 122 TFUE), nel settore dell’energia (art. 194 TFUE), e nella c.d. clausola di solidarietà (art. 222 TFUE), cfr. G. MORGESE, Solidarietà e ripartizione degli oneri in materia di asilo nell’Unione europea, in G.CAGGIANO (a cura di), I percorsi giuridici per l’integrazione. Migranti e titolari di protezione internazionale tra diritto dell’Unione e ordinamento italiano, Torino, 2014, p. 371-372.
97 R.M. C
REMONINI, Il principio di solidarietà, cit., p. 435.
98 Sulla corrispondente norma dell’art. 10 TCE v. D.R
INOLDI, Art. 10, in F.POCAR (a cura di), cit., p. 115 ss., p. 117, e R.M.CREMONINI, cit., p. 443 ss.
99 Per un approfondimento relativo al ruolo attribuito dalla Carta dei diritti fondamentali
nell’ordinamento dell’Unione si veda L.S. ROSSI, La Carta dei diritti fondamentali dell'UE alla luce del Trattato di Lisbona, in Lo strumento costituzionale dell'ordine pubblico europeo nei sessant'anni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, TORINO,
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apposito titolo dedicato alla solidarietà (Capo IV)101. La Carta, nella sua nuova valenza giuridica, propone un nuovo legame tra diritti e solidarietà: “Consapevole del suo patrimonio spirituale e morale, l’Unione si fonda sui valori indivisibili e universali di dignità umana, di libertà, di uguaglianza e di solidarietà; l’Unione si basa sui principi di democrazia e dello stato di diritto. Essa pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (v. il Preambolo).
L’innovazione rispetto alla logica sottesa ai trattati originari è evidente. Questi non contenevano riferimenti così espliciti ai concetti di uguaglianza e solidarietà; viceversa, il Trattato di Lisbona, assieme alla Carta, ha prescritto e introdotto un equo bilanciamento tra interessi individuali ed esigenze sociali102.
È proprio grazie ad una visione solidale dei diritti che sembra imporsi quella (prima quasi sconosciuta) “solidarietà tra estranei”, che per Habermas promuove l’integrazione europea103
e che per Balibar fonda l’idea di una nuova cittadinanza europea104. D’altro canto, un rapporto armonico tra le varie categorie di diritti costituisce il contributo tipicamente europeo all’esperienza costituzionale internazionale. Non casualmente siffatto connubio tra diritti individuali e socialità è alla base di quello che è stato chiamato il nuovo “European Dream”, in contrapposizione al tradizionale “American Dream”105
.
Nonostante ciò, la solidarietà nell’Unione europea non sembrerebbe avere assunto ancora un significato chiaro e uniforme; essa, infatti, pare potersi declinare in maniera differente a seconda del contesto in cui viene presa in esame106. In questo quadro, nel prosieguo del nostro lavoro, ci si propone di analizzare - oltre alle
Giappichelli, 2011, pp. 119-131; L.S.ROSSI, La protezione dei diritti fondamentali. Carta dei Diritti UE e standards internazionali, NAPOLI, Editoriale Scientifica, 2011, pp. 460; L.S. ROSSI, Les rapports entre la Charte des droits fondamentaux et le Traité de Lisbonne, in Chemins de l'Europe Mélanges en l'honneur de Jean Paul Jacqué, PARIS, Dalloz, 2010, pp. 609-625.
100 V. art. 6, n. 1, primo comma del TUE. 101
Gli articoli da 27 a 38, infatti, disciplinano i diritti dei lavoratori, la protezione della vita familiare e professionale, il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza e assistenza sociali, la tutela della salute, l’accesso ai servizi di interesse economico generale, la tutela dell’ambiente e la protezione dei consumatori. Sulla valenza sociale della solidarietà v. R. M. CREMONINI, op. cit., p. 448 ss.
102 S.R
ODOTÀ, Il Codice civile e il processo costituente europeo, in Riv. crit. dir. priv., 2005, p. 21 ss.
103 Cfr. J.H
ABERMAS, La creazione di una identità europea è necessaria e possibile?, Id., L’Occidente diviso, Bari-Roma, 2007, p. 53 ss.
104 E. B
ALIBAR, Nous, citoyens d’Europe? Les frontières, l’état, le peuple, Paris, 2001, ed in particolare il saggio Europe difficile: les chantiers de la démocratie, p. 286 ss.
105 J.R
IFKIN, The European Dream. How the Europe’s Vision of the Future is Quietly Eclipsing the American Dream, New York, 2005.
106 In generale v. R.M. C
REMONINI, Il principio di solidarietà nell’ordinamento europeo, in S. MANGIAMELI (a cura di), L’ordinamento europeo. I principi dell’Unione, Milano, 2006, p. 435 ss.
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dichiarazioni di principio sopra esaminate - gli altri settori dei trattati, emendati a Lisbona, in cui il richiamo al principio solidaristico è esplicito (parr. 4-8); tenteremo, con questo approccio, di comprendere in che modo le clausole di solidarietà si innescano a seconda dei settori in cui esse vengono invocate. Infine, proveremo a soppesare il valore che la solidarietà ha oggi assunto nei trattati: verificheremo anzitutto se la solidarietà nell’UE debba essere considerata come la regola o come una semplice eccezione azionabile in circostanze particolari; e qualora la risposta alla nostra domanda dovesse propendere verso la seconda opzione, valuteremo allora se sia riscontrabile, in questo caso, un contrasto tra gli obiettivi proclamati nei trattati e le norme contenute nei settori in cui questi si articolano (par. 9).
4. La Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e la Politica europea di