Meccanismo decisionale e due process nel contesto del SSM

Un elemento critico, derivante dall’attribuzione della vigilanza accentrata in capo alla BCE, è rappresentato dai possibili conflitti di interesse che possono manifestarsi durante l’esercizio congiunto delle funzioni di politica monetaria e vigilanza bancaria.

A tal proposito, il Reg. 1024/2013 ha tentato di risolvere siffatta problematica introducendo una serie di principi e regole. Anzitutto, l’art. 19 del Regolamento stabilisce, in via generale, il principio di indipendenza che sia la BCE che le autorità nazionali sono tenute a rispettare nell’esercizio delle proprie competenze nel contesto del SSM. Sulla base di tale norma i membri degli organi del SSM devono agire in piena indipendenza nell’interesse dell’Unione.

Tale principio di indipendenza è strettamente associato al principio di separazione tra la funzione di supervisione e quella di politica monetaria. Difatti, la BCE, ai sensi dell’art. 25, ha l’obbligo di perseguire solo gli obiettivi del regolamento in materia di esercizio delle funzioni di vigilanza; tale istituzione deve assolvere a suddetti compiti senza recare pregiudizio alle funzioni di politica monetaria.

Il principio di separazione emerge con evidenza nell’attribuzione della responsabilità di supervisione ad un organismo di nuova costituzione - il Consilio di Vigilanza (Supervisory Board) - che opera all’interno della BCE in maniera autonoma. Si tratta di un organo collegiale composto da un presidente e un vice-presidente, da quattro

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membri eletti dal Consiglio direttivo (Executive Board) della BCE, da un rappresentante delle autorità di vigilanza nazionali di ciascuno Stato dell’eurozona e di quelli esterni all’area ma in stretta cooperazione con il SSM, ai quali è attribuita piena partecipazione e diritto di voto. Anche un rappresentante della Commissione, su invito, può partecipare alle riunioni del Supervisory Board in qualità di osservatore e senza avere la possibilità di accedere alle informazioni riservate delle banche.

Nel contesto del Consiglio di Vigilanza opera anche uno Steering Committee, a composizione più ristretta, il quale ha il compito di assistere il Board, ad esempio preparandone le riunioni, ma senza essere titolare di poteri decisionali.

Sul piano operativo, la separazione si attua mediante la previsione di un delicato equilibrio di poteri tra il Consiglio di Vigilanza e il Consiglio direttivo della BCE. Invero, al Supervisory Board compete la predisposizione e esecuzione delle funzioni di vigilanza; si tratta di un organismo avente natura prevalentemente tecnica, che svolge funzioni istruttoria e di proposta di decisioni in tema di supervisione prudenziale. Al Consiglio direttivo, invece, è affidata la responsabilità ultima in tema di decisioni di supervisione attraverso la procedura di non obiezione. Si è preferito adottare questo schema decisionale giacché sarebbe stato impossibile, senza modificare i Trattati, affidare in toto i poteri di supervisione al Consiglio di Vigilanza.

Più nello specifico, il Consiglio di Vigilanza svolge le attività preparatorie per l’esercizio delle funzioni di vigilanza assegnate alla BCE e propone poi i progetti di decisione al Consiglio direttivo. Dopodiché, quest’ultimo adotta le decisioni finali attraverso un procedura di silenzio-assenso, vale a dire un progetto di decisione è considerato approvato se entro un termine predefinito (non superiore a 10 giorni lavorativi) il Governing Council non presenta alcuna obiezione (art. 26, co. 8).

Di contro, se il Consiglio direttivo presenta delle obiezioni sul progetto, deve presentare una motivazione scritta che può riguardare solo questioni che coinvolgono aspetti problematici della politica monetaria. Il Consiglio direttivo non può criticare nel merito le proposte di vigilanza; eventuali dissensi possono essere rimessi al giudizio di esperti nel ramo della mediazione (Mediation Panel)370.

370370 _{Il Panel è composto da un membro per ogni Stato partecipante, scelto dai Paesi tra i membri del}

consiglio direttivo e del consiglio di vigilanza; esso decide a maggioranza semplice. Ogni membro dispone di un solo voto.

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Va osservato che l’art 27, co. 8, Reg. SSM, prevede anche il caso in cui uno Stato partecipante - non appartenente all’area euro - sia discorde rispetto ad un progetto di decisione del Consiglio di vigilanza. In tal caso, tale Paese, dopo cinque giorni dalla notifica del progetto, può comunicare la sua opinione contraria al Consiglio direttivo, il quale deciderà poi nel merito entro cinque giorni lavorativi, specificando per iscritto la sua decisione allo Stato in questione. Quest’ultimo avrà la facoltà di chiedere alla BCE di cessare la stretta cooperazione con effetto immediato e senza risultare vincolato dalla successiva decisione.

Il principio della separazione, infine, si estrinseca attraverso una serie di norme che definiscono il funzionamento del Consiglio direttivo. Al riguardo, la BCE deve assicurare che tale consesso operi in maniera completamente differenziata quando svolge le due funzioni, con riunioni e ordini del giorno separati (v. art. 25, co. 4). Per garantire il due process durante l’assunzione di determinate decisioni in tema di vigilanza, la BCE deve rispettare determinate regole procedimentali introdotte per tutelare i diritti dei destinatari dei provvedimenti di vigilanza. Sono previsti infatti: obblighi di motivazione, diritti ad essere sentiti, diritti di accesso agli atti (art. 22). Quanto ai provvedimenti sanzionatori, per assicurare una effettiva tutela, è prevista la piena giurisdizione della Corte di giustizia, la netta separazione tra funzioni istruttorie e decisorie e l’impossibilità di cumulare le sanzioni.

Infine, sempre per proteggere i diritti dei destinatari delle decisioni di vigilanza assunte dalla BCE (shareholders, banche, amministratori), all’interno della BCE è stata costituita una apposita commissione, l’Administrative Board of Review; quest’ultimo ha il compito di effettuare un riesame amministrativo interno delle decisioni adottate dalla BCE. Tale commissione è composta da cinque membri indipendenti di indubbio prestigio e notoria competenza e esperienza professionale, nominati per cinque anni. Si tratta, in sostanza, di uno strumento stragiudiziale di risoluzione di eventuali conteziosi che dovessero sorgere nel corso dell’esercizio della vigilanza micro-prudenziale sulle banche significative. Il riesame verte solo sulla conformità procedurale e sostanziale della decisione al Reg. SSM (art. 24). Peraltro, l’utilizzo della procedura di riesame non pregiudica la possibilità di ricorrere presso la Corte di giustizia; inoltre, esso non produce neppure effetti sospensivi, salvo che non vengano disposti dal Consiglio direttivo su proposta della Commissione amministrativa. Il riesame poi deve terminare entro un termine adeguato e, in ogni caso, non oltre due mesi dalla richiesta. Il Supervisory Board

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deve tener conto del parere espresso dalla commissione ed è obbligato a sottoporre un nuovo progetto di decisione al Consiglio direttivo. Tale nuovo progetto abroga la decisione iniziale e la sostituisce con una decisione di contenuto identico o con una decisione emendata. La nuova proposta di decisione si considera infine adottata se il Consiglio direttivo non solleva obiezioni entro dieci giorni lavorativi.

Da ultimo, nell’ambito del SSM, il principio di indipendenza trova espressione in un sistema di trasparenza e accountability, diversificato rispetto a quello previsto per la politica monetaria, individuando nel presidente del Supervisory Board il rappresentante della BCE nell’esercizio delle nuove funzioni di vigilanza. In particolare, il Reg. sul SSM prevede la pubblicazione da parte della BCE di un rapporto annuale al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea e all’Eurogruppo sull’esecuzione delle funzioni di supervisione micro-prudenziale. In aggiunta, è previsto che il Presidente del Consiglio di Vigilanza partecipi ad audizioni pubbliche e parlamentari, sia a livello europeo che nazionale; a tal proposito, un accordo inter-istituzionale371 tra BCE e Parlamento europeo disciplina le modalità operative dell’esercizio della responsabilità democratica e della supervisione sull’esecuzione dei compiti di vigilanza conferiti alla BCE.

3.3. Ruolo del Comitato europeo per il rischio sistemico (ESRB) rispetto ai