I fase: la riforma delle procedure di regolamentazione il sistema Lamfalussy

La riforma nel contesto europeo è iniziata attraverso una semplificazione della produzione normativa nel settore bancario. Il cosidetto metodo Lamfalussy351, introdotto nel 2001, doveva facilitare l’adozione di misure di armonizzazione previste dal Financial Services Action Plan per assicurare l’effettiva integrazione dei mercati finanziari degli Stati membri.

Questa nuova tecnica di normazione, che inizialmente ha riguardato il settore mobiliare per poi estendersi al settore bancario e assicurativo, si articola a quattro livelli. Al primo livello, vi è la normativa primaria (regolamenti e direttive) che detta i principi generali della disciplina di riferimento. La procedura di produzione normativa è rinvenibile a livello di trattato, il quale prevede che la Commissione detenga il potere di iniziativa legislativa, avvalendosi del supporto di appositi gruppi di esperti nazionali costituiti presso la Commissione e il Consiglio. L’approvazione

351 _{Rapporto del Comitato dei saggi sulla regolamentazione dei mercati finanziari europei, 2001. Il}

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delle proposte avviene attraverso una procedura di co-decisione352 che vede protagonisti il Consiglio e Parlamento europeo.

Al secondo livello è collocata la normativa secondaria che deve adottare le disposizioni le misure tecniche di attuazione. Tale potere è in mano alla Commissione, la quale emana disposizioni di dettaglio con l’assistenza di comitati di esperti nazionali specializzati nel settore bancario, finanziario, assicurativo, al cui lavoro partecipano anche i rappresentanti dei Ministeri dell’economia. Il Consiglio potrà intervenire per risolvere eventuali contrasti che dovessero sorgere tra comitati e Commissione europea.

Al terzo livello, invece, si collocano i comitati tecnici, composti dai rappresentanti delle autorità di vigilanza del settore bancario, mobiliare e assicurativo, che svolgono funzione: a) di consulenza per la Commissione per elaborare la normativa di primo e secondo livello; b) di coordinamento tra le autorità di vigilanza per assicurare il pronto e conforme recepimento della normativa di primo e secondo livello; c) di controllo dell’attuazione delle norme e di promozione della convergenza delle prassi di vigilanza.

Al quarto livello opera il potere di verifica della Commissione europea in ordine alla corretta e puntuale applicazione di suddette norme da parte dei Paesi membri.

L’adozione dell’approccio Lamfalussy è stato inizialmente valutato in termini positivi, anche se erano state numerose le critiche rivolte nei confronti della interazione tra i diversi livelli della procedura. Sul punto, erano state prospettate delle ipotesi di emendamento al sistema per valorizzare maggiormente il contributo tecnico dei Comitati di terzo livello353. Alcune proposte paventavano anche la trasformazione dei Comitati in agenzie, come prima mossa per poi procedere all’accentramento a livello europeo delle funzioni di vigilanza.

Ad ogni modo, tale riforma del processo di produzione normativa nel settore finanziario non cambiava la ripartizione di competenze per l’esercizio dei poteri di controllo nel settore bancario, i quali restavano ancora in capo alle autorità nazionali.

352 _{La procedura legislativa ordinaria ex art. 294 TFUE è una delle procedure legislative dell'Unione}

europea. In essa il Parlamento interviene attivamente potendo modificare il testo sottoposto all'esame degli organi legislativi dalla Commissione. La procedura di codecisione, in cui il Parlamento è colegislatore insieme al Consiglio, è stata introdotta con il Trattato di Maastricht e progressivamente estesa ad altri settori. Con i successivi trattati di Amsterdam e Nizza e infine con il Trattato di Lisbona ha assunto il rango di procedura ordinaria di approvazione degli atti legislativi dell’Unione europea.

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Quanto alle banche con operatività cross-border, la normativa allora vigente imponeva una allocazione dei poteri tra le autorità del Paese di origine e quelle del Paese ospitante a seconda di come erano articolati i gruppi bancari (filiazione o succursale). Più nello specifico, le competenze di vigilanza prudenziale su una banca o un gruppo bancario con operatività transfrontaliera erano conferite all’autorità del Paese di origine (home country control) per le succursali, mentre quelle relative alla vigilanza sulle filiazioni venivano affidate alle autorità locali (host country control). L’autorità home, responsabile della vigilanza consolidata sul gruppo, aveva l’onere di coordinare le autorità responsabili della vigilanza su base individuale nei confronti delle singole componenti del gruppo.

Il ruolo dell’autorità home è stato poi rafforzato con l’introduzione della nuova disciplina sull’adeguatezza patrimoniale delle banche di cui alle direttive n. 48/2006 e n. 49/2006 (c.d. Basilea 2). Queste due direttive conferivano alla autorità responsabile della vigilanza su base consolidata il potere di coordinamento dell’azione di vigilanza sui gruppi cross-border. In effetti, l’autorità di controllo a livello di gruppo poteva far prevalere la propria decisione su quella delle altre autorità partecipanti quanto alla convalida a fini prudenziali dei sistemi interni adottati dal gruppo per il calcolo dei rischi di credito e per il calcolo dei requisiti patrimoniali354.

L’art. 129 della CRD ha previsto infatti un termine di sei mesi per la conclusione della procedura di convalida, in presenza di una domanda di utilizzo dei modelli interni presentata dalla impresa madre nella UE e dalle sue filiazioni. Tale procedimento veniva instaurato presso l’autorità home, cui spettava un ruolo di direzione e coordinamento del processo valutativo con il fine ultimo di giungere ad una decisione condivisa. In assenza di accordo, la decisione finale spettava al supervisore della capogruppo.

Sul piano operativo, per assicurare la collaborazione tra Autorità home e host, sono stati creati i collegi dei supervisori tra le autorità di vigilanza dei Paesi in cui le varie componenti del gruppo erano insediate. Sono state istituite inoltre reti operative per ridurre divergenze nella fase di attuazione della direttiva sul capitale per i gruppi cross-border e per facilitare l’individuazione di soluzioni efficaci e omogenee nell’azione di vigilanza.

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Siffatto assetto istituzionale, nonostante abbia conseguito dei risultati positivi dal punto di vista del coordinamento dell’azione di vigilanza nei confronti dei gruppi, si è dimostrato deficitario sotto il profilo dell’efficacia in relazione allo sviluppo sempre più sostenuto dell’integrazione dei mercati e degli intermediari.

Alla luce di ciò, sono state prospettate una serie di riforme riconducibili sostanzialmente a tre modelli. Il primo prevedeva una estensione dei poteri del supervisore su base consolidata con riferimento al controllo prudenziale e all’informativa al pubblico. Il secondo configurava l’istituzione di una autorità cross- sector a struttura federale, in cui le autorità di vigilanza degli Stati membri sarebbero state affiancate da una autorità finanziaria europea responsabile del controllo delle attività condotte dalle banche transnazionali; alle autorità nazionali, de residuo, sarebbe stata lasciata la responsabilità di supervisione degli operatori less significant. Infine, il terzo modello si sarebbe basato sull’attribuzione al consolidating supervisor della responsabilità di gestire l’intera vigilanza prudenziale sui gruppi bancari cross- border.

2.2. II fase: il rafforzamento della cooperazione internazionale - il progetto de