II fase: il rafforzamento della cooperazione internazionale il progetto de Larosière

A seguito dello scoppio della crisi finanziaria si è riacceso il dibattito relativo alla riforma dell’ordinamento bancario europeo, con il fine di procedere non solo alla armonizzazione delle regole, ma anche di modificare l’architettura europea della vigilanza bancaria.

Invero, quando la crisi finanziaria si è sviluppata in tutta la sua forza distruttiva, è diventato chiaro che le precedenti soluzioni normative e organizzative per il trattamento dei dissesti bancari non erano sufficienti. Le insolvenze bancarie manifestatisi in molti Paesi membri hanno chiarito la necessità di creare un più avanzato e articolato assetto regolamentare. È emero altresì che, per ottenere un più efficace quadro giuridico di gestione delle crisi, era necessario sviluppare una nuova architettura istituzionale della regolamentazione e della supervisione bancaria355.

355 _M.C

IHAK,E.NIER, The need for special resolution regime for financial institutions. The case pf the European Union, in IMIF working Paper, International Monetary Fund, 2009.

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Sulla scorta di tali riflessioni è stato progettato un nuovo impianto istituzionale della vigilanza bancaria nel Rapporto De Larosière356: esso ha delineato nuovi assetti per l’esercizio della vigilanza macro-prudenziale e micro-prudenziale per gli istituti bancari con operatività transnazionale. Incomincia, in tal modo, a prospettarsi la creazione di nuove Autorità europee, al fine di realizzare una più stretta collaborazione nella regolamentazione e nella supervisione delle istituzioni finanziarie ‘significative’. Nel nuovo quadro normativo il controllo quotidiano sarebbe rimasto in capo alle autorità nazionali.

La nuova architettura istituzionale della supervisione è stata ufficialmente varata nel 2010 con alcuni regolamenti che hanno dato corpo al Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF), costituito da una serie di agenzie europee: Il Comitato europeo per il rischio sistemico e le altre autorità di vigilanza europee, a cui sono stati rispettivamente conferiti poteri di supervisione macro-prudenziale e micro- prudenziale. Una riforma dal carattere storico, giacché per la prima volta sono stati attribuiti ad autorità prettamente europee veri e propri poteri di vigilanza.

Per quanto attiene al Comitato europeo per il rischio sistemico (ESRB), esso esercita la vigilanza macro-prudenziale. Quest’ultima si articola in tre aree di intervento: l’analisi dei rischi, l’early warning, l’azione, sebbene in quest’ultima area il Comitato non ha la possibilità di adottare misure vincolanti nei confronti degli Stati membri.

Quanto alla composizione, l’ESRB è composto da un General Board (61 membri), da uno Steering Committee, oltre che dai comitati di consulenza tecnica, ai quali possono partecipare le autorità di vigilanza, le istituzioni europee e le banche centrali nazionali. La BCE fornice all’ESRB supporto tecnico e logistico per lo svolgimento delle sue funzioni.

La missione dell’ESRB è individuare le potenziali aree da cui possono sorgere rischi sistemici; con quest’ultimo termine ci riferiamo ad “un rischio di perturbazione del sistema finanziario che può avere gravi conseguenze per il mercato interno e

356 _{Il rapporto De Larosière è diventato una vera e propria roadmap per la riforma degli organismi di}

supervisione finanziaria nell’Unione. Il rapporto, che ha esaminato le cause della crisi finanziaria, ha fornito oltre trenta raccomandazioni sulla cooperazione internazionale, risoluzione delle crisi finanziarie, sul ruolo degli organismi internazionali e soprattutto sulla regolamentazione finanziaria. Il 27 maggio 2009 la Commissione europea ha espresso ufficialmente la propria posizione nei confronti del rapporto, recependo la maggio parte delle soluzioni prospettate dal Rapporto de Larosière. La Commissione ha avviato la nascita, nei mesi successivi, di tre Autorità europee in sostituzione dei precedenti comitati; le tre autorità sono rispettivamente l'Eba, l'Eiopa e l'Esma.

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l’economia reale”357_{. L’ESRB può inoltre emanare warnings su aspetti che} richiedono interventi da parte delle autorità di regolamentazione e di supervisione. Esso, inoltre, deve verificare se sono state adottate le misure necessarie per risolvere i problemi da esso indentificati. L’attività di valutazione dei rischi sistemici viene svolta in stretto coordinamento con i collegi dei supervisori, per poter acquisire una visione unitaria delle debolezze a livello di singolo gruppo.

Va osservato che all’ESRB non sono attribuiti poteri diretti di enforcement; pertanto, esso agisce attraverso le altre autorità europee e nazionali. In particolare, l’ESRB collabora con le European Supervisory Authorities (ESA), per assicurare che le sue valutazioni a livello macro si riflettano in coerenti decisioni di livello micro nei confronti delle singole istituzioni finanziarie.

Le ESA, di contro, sono costituite da tre nuove autorità che esercitano differenti funzioni di vigilanza a seconda del settore di intermediazione (bancario, finanziario, assicurativo) di rispettiva competenza.

L’Autorità Bancaria Europea (EBA) è l’autorità che si occupa della vigilanza sul mercato bancario358. Il ruolo dell’EBA è fondamentale per la funzione regolamentare che gli è stata affidata nel settore del credito; la supervisione day-to-day sulle banche è rimasta invece in capo alle autorità di vigilanza nazionali. Nello specifico, all’EBA sono stati attributi i seguenti compiti: 1) costruire un single rulebook atto a garantire la sua applicazione attraverso l’emanazione di standard tecnici comuni, aventi la funzione di superare le differenze interpretative e applicative della legislazione europea. Si tratta di norme tecniche di regolamentazione e di attuazione adottate con regolamenti della Commissione e aventi dunque forza vincolante; 2) garantire una coerente applicazione delle regole europee, grazie a prassi nazionali armonizzate e controlli effettuati dalle autorità nazionali, con il potere di rilasciare guide lines per le autorità di vigilanza nazionali di carattere non vincolante, ma ispirate al principio “comply or explain”; 3) accrescere la cooperazione transnazionale mediante la partecipazione alle riunioni dei collegi dei supervisori. In questo contesto, l’EBA deve semplificare lo scambio di informazioni e promuovere tra i collegi

357 _{Art. 2, Reg. 1092/2010.}

358 _{Le altre due autorità sono l’European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) e}

l’European Securities and Market Authority (ESMA). L'EIOPA deve verificare e individuare le tendenze, i rischi potenziali e le debolezze a livello micro-prudenziale, soprattutto nel contesto cross- border. L’ESMA, invece, assicura la stabilità del sistema finanziario dell’Unione, garantendo l'integrità, la trasparenza, l'efficienza e il regolare funzionamento dei mercati mobiliari, e infine garantisce la tutela degli investitori.

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l’applicazione delle regole europee; 4) coordinare lo svolgimento degli stress test per stimare la capacità di resistenza delle istituzioni finanziarie europee a fronte di ipotetiche situazioni avverse; 5) assicurare un’azione coordinata e coerente in caso di crisi, attraverso l’attivazione di azioni di emergenza e il coordinamento delle risposte dei supervisori nazionali. Qualora siffatto coordinamento si rivelasse insufficiente, l’EBA può domandare alle autorità nazionali di condurre specifiche azioni, senza però poter incidere sulle responsabilità fiscali degli Stati membri; 6) infine, l’EBA ha il compito di promuovere la trasparenza, la semplicità e la correttezza in favore dei consumatori di prodotti o servizi finanziari nel mercato interno.

2.3. Il punto di arrivo: l’accentramento delle funzioni di vigilanza in capo al