I rapporti con l’EBA

Alcune osservazioni devono essere formulate anche con riferimento ai rapporti tra la “nuova” BCE e la componente bancaria micro-prudenziale dell’ESFS, ossia la nuova Autorità Bancaria Europea (EBA), considerato che i compiti e le responsabilità di quest’ultima rimangono invariati anche a seguito dell’avvio del SSM.

Tuttavia, in via preliminare, pare opportuno spiegare come il principale compito attribuito all’EBA consiste nel contribuire alla realizzazione di un insieme di regole comuni a livello europeo (c.d. single rulebook). Più nel dettaglio, tale autorità redige pareri per le istituzioni europee ed elabora orientamenti, raccomandazioni e, soprattutto, progetti di norme tecniche (draft standards), i quali a seguito dell’approvazione (endorsement) della Commissione diventano atti giuridici vincolanti dell’Unione375_{. Inoltre, essa deve favorire un’uniforme applicazione del} diritto dell’Unione, garantendo, in particolare, l’omogeneità delle prassi di vigilanza, mediante l’enucleazione di una guida comune per l’attività dei supervisori (single supervisory handbook), che deve costituire il necessario complemento del corpus unico di norme. Da segnalare, inoltre, il potere di intervento dell’EBA nei confronti delle autorità di vigilanza nazionali, affinché queste ultime conformino la propria azione al diritto dell’Unione, in ipotesi di riscontrate violazioni (art. 17 reg. 1093/2010). Tale autorità ha altresì il potere di intervenire in caso di emergenza (ossia quando vi è una grave minaccia per il regolare funzionamento e per l’integrità dei mercati finanziari, o per la stabilità del sistema finanziario nell’Unione), imponendo alle autorità nazionali l’adozione di specifici rimedi (art. 18 reg. 1093/2010). Infine, svolge il ruolo di mediatore qualora vi siano controversie

374 _{Art. 6 Reg. 1096/2010; art. 8 Reg. 1092/2010.} 375

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transfrontaliere fra autorità nazionali, adottando, in caso di mancata conciliazione, decisioni vincolanti nei confronti delle autorità nazionali (art. 19 reg. 1093/2010). Sulla base di quanto premesso, come può facilmente intuirsi, la realizzazione dell’Unione bancaria interferisce con lo svolgimento dei predetti compiti e con l’esercizio dei relativi poteri, imponendo necessariamente un parziale adeguamento del vigente quadro normativo376.

Per quanto concerne l’attività di vigilanza regolamentare, va sottolineato che, nonostante tale funzione rimanga in capo all’EBA (la quale dunque continuerà ad assicurare, mediante gli strumenti sopra illustrati, la convergenza tra regole e prassi di vigilanza all’interno dell’Unione), è stato concessa alla BCE, ai fini dell’assolvimento dei propri compiti di supervisione, la possibilità di adottare orientamenti e raccomandazioni, prendere decisioni ed emanare propri regolamenti (art. 4.3, Reg. SSM).

A prescindere da un inquadramento di tali atti nella sistematica delle fonti377, in questo contesto è necessario rilevare come, nell’adozione degli stessi, la BCE incontri limiti non irrilevanti. Il primo, di carattere generale, impone il rispetto della normativa dell’Unione, dovendo essere ricompresi in questa locuzione anche gli atti adottati dalla Commissione sulla base dei progetti di norme tecniche elaborati dall’EBA, nonché gli orientamenti e le raccomandazioni adottati da quest’ultima per uniformare le prassi di vigilanza e assicurare un’applicazione coerente del diritto UE (art. 16, Reg. 1093/2010). Il secondo limite prevede, invece, che i regolamenti potranno essere emanati solo se necessari ad organizzare o precisare le modalità di assolvimento dei compiti del supervisore unico, introducendo in tal modo una significativa limitazione al rulemaking power della BCE.

Conseguentemente è possibile affermare che l’operatività della BCE, nel campo della supervisione bancaria, rimane confinata nell’ambito della cornice delineata dalle

376 _{B. D}

E MEESTER, Liberalization of Trade in Banking Services: An International and European Perspective, Cambridge University Press, 2014, p. 285; C. ENOCH, L. EVERAERT, T. TRESSEL, J. ZHOU, From Fragmentation to Financial Integration in Europe, International Monetary Fund, 2013, p. 307 e ss.

377 _{Si ricorda che l’art. 34 dello Statuto della BCE prevede che quest’ultima possa adottare,}

conformemente ai Trattati (art. 132 TFUE), atti giuridici vincolanti, nella forma dei regolamenti (atti di portata generale, obbligatori in ogni loro parte e direttamente applicabili negli Stati membri) e delle decisioni (obbligatorie in ogni loro elemento solo per i diretti interessati), nonché atti giuridici non vincolanti, come raccomandazioni e pareri. Va inoltre rilevato che l’adozione di regolamenti è consentita dall’art. 132 TFUE solo nella misura necessaria per assolvere gli specifici compiti ivi indicati, mentre le decisioni possono essere prese, più genericamente, se necessarie per assolvere i compiti attribuiti al SEBC dai Trattati e dallo Statuto del SEBC e della BCE.

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regole e dagli indirizzi elaborati dall’EBA, dato che la BCE, nell’esercizio delle sue funzioni di vigilanza, viene equiparata alle singole autorità nazionali378. Seguendo questa ricostruzione dovrebbero risolversi, dunque, eventuali situazioni di conflitto, astrattamente ipotizzabili, tra i provvedimenti delle due diverse autorità.

Sulla base di quanto sopra asserito, è auspicabile pertanto che l’EBA si focalizzi solo sulle funzioni regolamentari, e che l’SSM e le autorità nazionali, a seconda delle rispettive competenze, si concentrino nel definire i metodi e nell’attuare gli interventi di supervisione. L’EBA, in particolare, è opportuno che continui ad assicurare l’uniformità delle regole attraverso lo strumento degli standard tecnici comuni, allo scopo di favorire il più possibile una omogeneizzazione delle prassi bancarie adottate nel contesto regionale europeo.

Va, inoltre, dato atto dell’apertura dimostrata dalla nuova vigilanza unica, considerata la possibilità, per gli Stati membri che non hanno ancora adottato l’euro, di aderire al nuovo sistema accentrato di controllo e cooperare strettamente con la BCE379. Questa estensione dell’attività di vigilanza assegnata alla BCE rappresenta un punto cruciale di tale costruzione. Posto che essa ha il dichiarato fine di favorire un progressivo ravvicinamento tra tutti gli Stati appartenenti all’Unione, la facoltà consentita ai membri di quest’ultima di aderire all’UBE potrebbe dare luogo a rilevanti contrasti e ad una mancanza di condivisione delle politiche di vigilanza, in particolare qualora queste ultime venissero ritenute contrarie agli interessi perseguiti a livello nazionale380.

Anche da questo punto di vista, pertanto, le dinamiche tramite le quali si svolgerà il rapporto tra BCE ed EBA presentano una peculiare centralità. Alle modalità esplicative di tale rapporto è rimessa la funzione di conciliare le differenti tendenze emergenti dai ‘due blocchi’ di Paesi euro e non euro. Sotto questo profilo, si può ravvisare un ampliamento della missione iniziale affidata all’agenzia europea bancaria, la quale pare ora essere destinata a svolgere anche il ruolo di mediatore tra i Paesi aderenti e non aderenti al sistema di vigilanza unico ai fini della costruzione di un unitario sistema di regole.

378 _{Cfr. Considerando n. 30, Reg. SSM, e l’art. 1, co. 1, Reg. EBA. Si tenga conto anche del fatto che}

la BCE partecipa al Consiglio delle autorità di vigilanza dell’EBA, in conformità all’art. 40 Reg. 1093/2010.

379 _{F. C}

APRIGLIONE, Mercato regole democrazia, L'UEM tra euroscetticismo e identità nazionali, Utet, 2013, p. 82 e ss.

380 _{Si pensi a quei provvedimenti che influiscono sulla scarsa propensione del Regno Unito ad aderire}

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Essa, quindi, sarà chiamata a risolvere le eventuali controversie che dovessero insorgere fra le diverse autorità nazionali di supervisione, in disaccordo nella vigilanza sui gruppi bancari insediati in più Paesi membri. La necessità di preservare l’integrità del mercato unico europeo è fondamentale e l’EBA, alla luce della nuova normativa, giocherà un ruolo chiave di raccordo tra gli Stati che aderiscono e quelli che non aderiscono al SSM per evitare ogni rischio di frattura.