Il principio di solidarietà nel diritto dell’Unione Europea
5. La Solidarietà nel settore dell’energia
5.1. Introduzione al contesto normativo
Il settore dell’energia per lungo tempo è rimasto fuori dal cerchio delle competenze dell’Unione; per qualche anno, poi, è stato confinato in una sorta di anticamera in attesa di varcarne il confine e, alla fine, vi è entrato a pieno titolo. Invero, sotto la pressione di sopravvenute esigenze e del più volte sottolineato allargamento dell’area di azione dell’Unione, l’energia era subentrata, sul terreno della prassi, tra le iniziative dell’allora Comunità, per poi trovare a Maastricht una certa visibilità a livello di Trattato, ma solo nel senso di essere elencata tra gli obiettivi della Comunità (art. 3, lett. t), TCE), senza che all’inserimento in tale elenco si accompagnasse la previsione di corrispondenti norme sostanziali miranti a definire la portata della competenza dell’Unione al riguardo. Si può dire che questo settore restava come sospeso nel vuoto; tuttavia, il fatto di rientrare tra gli obiettivi dell’Unione, permetteva di adottare delle misure in subiecta materia, utilizzando disposizioni per la cui attivazione il semplice inserimento tra gli obiettivi poteva considerarsi sufficiente (ad esempio la clausola di flessibilità di cui all’attuale art. 352, TFUE).
Con il Trattato di Lisbona questa lacuna è stata colmata e il settore dell’energia ha ricevuto, come vedremo, una specifica ed autonoma regolamentazione anche a
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livello di norme materiali. In effetti, il Trattato di Lisbona inserisce nel TFUE un’apposita norma, l’art. 194 che apre ufficialmente l’UE alle tematiche energetiche. Più nello specifico, tale disposizione attribuisce all’UE mira a instaurare una politica energetica volta a: garantire il funzionamento del mercato interno; assicurare la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’UE; promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili; infine, incoraggiare l’interconnessione delle reti energetiche. Parimenti l’art. 194 TFUE riconosce agli Stati membri la competenza esclusiva in ordine all’utilizzo delle proprie fonti energetiche e alla struttura dell’approvvigionamento.
Sulla base degli elementi sopra elencati, si comprende il disegno di una disposizione che, oltre ad una più chiara demarcazione dell’azione dell’Unione nel settore energetico, almeno sul piano teorico, offre a quest’ultima un più ampio raggio d’azione. Infatti, l’Unione, dopo Lisbona, è sicuramente legittimata ad elaborare una propria politica energetica e ad intervenire così sulle più complesse questioni dell’energia “nel rispetto dell’ambiente e”, si badi, “in uno spirito di solidarietà fra Stati”.
5.2. Il ruolo dell’art. 194, TFUE
La constatazione che, malgrado non vi fosse un esplicito conferimento di poteri alla Comunità Europea nel campo dell’energia, parecchio si sia fatto in passato117
, non sminuisce di certo la portata innovativa dell’art. 194, TFUE. Infatti, numerosi sono gli spunti di riflessione che emergono da suddetta norma. Tale interesse si giustifica non solo per l’impatto che le tematiche energetiche (mercati concorrenziali, sicurezza degli approvvigionamenti, ambiente, rapporti con Stati terzi, per citare solo i più scontati) possono avere sulla politica economica di uno Stato e sulla quotidianità dei privati cittadini, ma anche per la connessione che presenta il problema dell’approvvigionamento energetico con altre rilevanti politiche dell’UE quali ambiente, coesione economica e sociale, reti trans europee e consumatori.
Ebbene, le principali novità introdotte dall’art. 194, TFUE, possono così elencarsi: l’introduzione nel TFUE di una esplicita competenza nel settore dell’energia; il
117 L’approvazione di regole comuni per il funzionamento del mercato dell’energia e gas ne è una
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riparto di competenze tra Unione e Stati membri con riferimento al settore energetico; la conciliabilità degli obiettivi energetici con gli obiettivi ambientali dell’UE; da ultimo, il rilievo del principio della solidarietà energetica. Si tratta di questioni molto complesse e ciascuna di esse meriterebbe di essere debitamente approfondita; ad ogni modo, ai fini della presente analisi, ci soffermeremo nel prossimo paragrafo sul reale significato che attualmente ha nel diritto UE il richiamo alla solidarietà energetica.
5.3. Segue: il principio della “solidarietà energetica”
L’art. 194, TFUE, contiene un messaggio significativo quando dispone che il perseguimento degli obiettivi della politica energetica può avvenire solo tenendo conto del funzionamento del mercato interno e dell’ambiente “in uno spirito di solidarietà fra Stati membri”118.
Il richiamo alla solidarietà fra Stati membri assume una certa valenza per una serie di ragioni. Anzitutto, si fa riferimento ad un principio fondamentale del quadro giuridico UE, che impone la creazione, nel processo di integrazione europea, di una Comunità non solo di vantaggi, ma anche di sacrifici. Inoltre, siffatti principio viene ripreso in un settore, quale quello energetico, caratterizzato da un accentuato grado di interdipendenza nazionale, ancor più accresciuto dalla realizzazione di un mercato interno dell’energia.
Com’è evidente, la clausola di solidarietà costituisce una specificazione del principio di leale cooperazione tra Stati membri e istituzioni europee, che ha valore di principio generale nel diritto dell’Unione europea. A seguito del riconoscimento espresso della sicurezza energetica tra gli obiettivi dell’Unione, gli Stati membri e le istituzioni europee sono tenuti a cooperare lealmente nell’esercizio delle rispettive competenze sull’energia. La presenza di questa clausola nei Trattati comporta, per un verso, un obbligo di carattere positivo, in capo agli Stati membri, ossia di fornire assistenza a quei Paesi che versino in difficoltà dovute ad una interruzione improvvisa delle forniture energetiche; per l’altro, la solidarietà energetica prevede anche un obbligo negativo, ovverosia la necessità di astenersi dal porre in essere
118 V. sul punto Y. P
ETIT, La solidarité énérgetique entre les Etats membres de l’Union européenne: une chimère?, in RAE-LEA 2009-2010/4, p. 771 ss.
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qualsiasi azione che possa ostacolare l’Unione nel perseguimento dell’obiettivo della sicurezza energetica.
Inoltre, l’inserimento di una clausola di solidarietà nel campo specifico dell’energia, permette di avanzare una serie di letture ermeneutiche evolutive di certe disposizioni presenti nella legislazione secondaria, suscettibili ora di essere reinterpretate alla luce di questo innovativo richiamo alla solidarietà.
A titolo esemplificativo, ci sembra possibile sostenere una lettura estensiva della nozione di “grave interruzione” dell’approvvigionamento di gas ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 2 e 8 della direttiva 2004/67/CE119. In effetti, l’azione dell’Unione, fino ad oggi, in caso di crisi energetiche degli Stati membri si è limitata solo alle ipotesi di grave interruzione delle forniture. In ottemperanza al principio di sussidiarietà, ai sensi dell’art. 2 di cui sopra, l’Unione ha facoltà di intervenire solo quando la crisi energetica assume una dimensione tale da influire su oltre il 20% delle forniture. La previsione, da parte della direttiva 2004/67/CE, di una soglia oltre la quale può innescarsi l’azione dell’Unione se, da un lato, consente di precisare il quadro di intervento degli Stati membri e dell’Unione nel caso di interruzione delle forniture, dall’altro, rischia di essere aggirata dagli Stati responsabili di tali interruzioni. Invero, quest’ultimi possono facilmente evitare l’intervento in sussidiarietà dell’Unione, interrompendo le forniture in una misura che rimanga sempre sotto la soglia indicata dalla direttiva europea. A conferma di quanto appena asserito, è sufficiente notare come le interruzioni delle forniture decise dalla autorità russe nel 2009 abbiano creato un danno solo di pochi giorni all’approvvigionamento energetico europeo, non consentendo, pertanto, l’attivazione del meccanismo di intervento dell’Unione previsto dalla direttiva.
Sebbene l’articolo 8 della direttiva 2004/67/CE contenga una definizione - di carattere residuale - che autorizza l’intervento dell’Unione solo in quelle situazioni che, per ampiezza o eccezionalità dell’evento, non possono essere adeguatamente gestite con misure nazionali, neppure l’articolo 8 ha permesso l’attivazione del meccanismo ‘unionale’, considerato che il ricorso al termine “evento” presuppone la dimostrazione della ‘concretezza’ del danno, che era quasi inesistente nel caso sopra riportato. Ebbene, sulla base della clausola di solidarietà di cui all’art. 194 sembra possibile proporre una interpretazione più ampia degli artt. 2 e 8 della direttiva
119 Direttiva 2004/67/CE del Consiglio, del 26 aprile 2004, concernente misure volte a garantire la
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2004/67/CE. Qualora si procedesse ad un’interpretazione estensiva di suddette disposizioni, si giungerebbe ad un ampliamento del campo di azione dell’Unione, non limitato solo ai casi di danno effettivo e concreto, ma anche a quelli di danno potenziale, in cui si deve verificare la serietà della minaccia alla sicurezza energetica.