Se nel passato, come illustrato nel primo capitolo, le deliberazioni in materia di finanza pubblica sono il prodotto della mediazione tra le posizioni di Parlamento e Governo, attualmente non può di certo essere prospettata la medesima soluzione. Il bilancio, infatti, appare come la risultante di un procedimento complesso che si svolge su due piani: eurounitaria e statale. In ciascuna fase essenziale del processo decisionale è infatti previsto il coinvolgimento tanto delle istituzioni europee, quanto di quelle nazionali. La decisione di bilancio, insomma, si configura come la sintesi della dialettica tra Unione Europea e Stato.
Nella sfera unionale le determinazioni riguardanti la politica di bilancio dei singoli paesi membri vengono, di norma647, assunte di comune accordo tra
Commissione e Consiglio. Si assiste pertanto al concorso tra metodo comunitario e intergovernativo, ragion per cui non è azzardato ipotizzare che, nella misura in cui
646 Casi che poi vengono declinati in un numero, comunque finito, di possibilità dalla legge 243 del
2012
647 Come visto sopra vi sono delle ipotesi in cui si possono verificare dei conflitti tra le due istituzioni
europee, in questi casi a prevalere è il Consiglio; tuttavia con l’introduzione della regola della
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192 si fa ricorso a quest’ultimo, il processo decisionale è influenzato dagli interessi dei singoli Stati rappresentati in seno al consesso unionale. È infatti ragionevole supporre che i suoi membri, legati da una relazione di tipo rappresentativo al paese di cui sono espressione, agiscano con lo scopo di soddisfare gli interessi del corpo elettorale a cui devono il proprio mandato e non di quello nei confronti del quale produrrà effetti il provvedimento adottato. In definitiva parrebbe, insomma, che nella parte in cui le direttrici del processo di bilancio vengono fissate dal Consiglio si verifichi un vulnus del legame fondamentale (e genetico) tra deliberazione finanziaria e principio rappresentativo648.
Il nuovo assetto «euronazionale» della decisione di bilancio ha chiaramente generato delle ripercussioni, sul profilo interno, sull’equilibrio tra organi di indirizzo nazionali. La necessità di dare risposte celeri alle istituzioni europee, infatti, ha attribuito ulteriore rilievo, rispetto a quello già ottenuto attraverso il processo di razionalizzazione, alla posizione del Governo a discapito di quella del Parlamento.
Il quadro descritto rivela un duplice rafforzamento della posizione dell’Esecutivo che partecipa al processo deliberativo in qualità di interlocutore privilegiato di Palazzo Berlaymont e di membro del Consiglio. A fronte di ciò, invece, le prerogative parlamentari risultato essere, specularmente, doppiamente compresse: da una parte, infatti, la disciplina dettata dal Semestre europeo costringe le Assemblee legislative ad analizzare i documenti finanziari in tempi assai ristretti, dall’altra, invece, in via di prassi, con l’avallo di tutte le forze politiche, è stato dimostrato che il contributo delle Camere può essere ridotto a un intervento pro
forma (come avvenuto nella sessione di bilancio 2017)649.
La strada scelta dal legislatore del 2012 per restituire dignità al ruolo parlamentare è il potenziamento della funzione di controllo. Tale soluzione,
648 Discorso analogo non può invece essere fatto per quanto concerne la Commissione che invece,
essendo legata da un vincolo di tipo fiduciario con il Parlamento, è comunque espressione della volontà manifestata dal corpo elettorale.
649 Sembra, inoltre, che in tal modo siano state frustrate tutte le potenzialità legate alla nuova
impostazione che ha riconosciuto “carattere sostanziale” alla legge di bilancio (vedi supra § 2.3, Cap. III).
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193 tuttavia, deve essere accolta con una certa cautela. In primo luogo perché l’esercizio di questa funzione, in base a quanto previso dal secondo comma dell’art. 5 della legge cost. 1 del 2012, riguarderà in modo particolare l’equilibrio tra entrate e spese e la qualità dell’efficacia delle spese delle pubbliche amministrazioni e non, invece, la conformità tra indirizzo parlamentare e scelte del Gabinetto; inoltre è difficile credere che il potenziamento di una funzione che si risolve nell’esercizio di «pressione politica» possa, da solo, far mutare l’atteggiamento prevaricatore dell’Esecutivo, riequilibrando le sue relazioni con le Camere. Non può inoltre essere taciuto che, in questo ambito, l’elaborazione teorica che ricostruisce la funzione parlamentare in termini di controllo prende le mosse dalla tesi che concepisce il bilancio come legge formale, nata, come visto, con il preciso scopo di limitare le Camere (vedi supra § 6, Cap. I). Sul punto, tuttavia, in attesa della riforma dei regolamenti parlamentari si possono fare solo delle supposizioni, sarà infatti la fonte parlamentare, completando l’attuale paradigma costituzionale, a rivelare dove si debba collocare il punto di equilibrio tra Esecutivo e Assemblee legislative.
In definitiva si può dire che attualmente non esista un vero e proprio
dominus della decisione di bilancio. Essa, infatti, è il risultato della
codeterminazione tra istituzione europee e statali: pertanto anche il ruolo del Governo, che pure ha una posizione preponderante a livello nazionale, è fortemente ridimensionato dai poteri riconosciuti agli organi dell’Unione; alla luce di quanto previsto dal Semestre europeo è oramai giuridicamente escluso che l’Esecutivo possa decidere, con il solo consenso delle Camere, di imprimere un certo indirizzo in materia di finanza pubblica senza prima confrontarsi con l’Unione Europea650.
Si delinea così un nuovo obiettivo per il costituzionalismo: sulla scia di quanto già elaborato dalla giurisprudenza costituzionale tedesca, la scienza giuspubblicistica sarà chiamata a definire, prima ancora che il punto di equilibrio tra organi di
650 Si ricordi inoltre che l’Italia con il TSCG si è impegnata a discutere in sede eurounitaria tutte le
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194 indirizzo nazionali, la misura in cui le istituzioni europee possano comprimere la sfera di attribuzioni dei policy maker statali.