6. I meccanismi di assistenza finanziaria
6.2. Il Meccanismo europeo di stabilità (MES)
Per poter raggiungere l'obiettivo appena richiamato, senza alcuna violazione del diritto primario (in particolare della regola del no bail out), l'art. 136 TFUE viene riformato308. La disposizione, come novellata, prevede ora la possibilità, per
i paesi dell'Eurozona309, di istituire un meccanismo di stabilità che fornisca
assistenza finanziaria nelle ipotesi in cui essa sia indispensabile. Inoltre, anche in questo caso, l'erogazione della prestazione è subordinata all'accettazione delle clausole di condizionalità310. Il paradigma al quale si ricorre è quindi
essenzialmente lo stesso degli strumenti già analizzati, ciò che muta è il contesto di fondo: si assiste infatti al passaggio da una logica emergenziale a una istituzionale311.
308 La disposizione è stata modificata facendo ricorso alla procedura semplificata prevista dall'art.
48, par. 6, TFUE. Tale scelta è stata effettuata per evitare il ricorso al procedimento ordinario di revisione dei Trattati che, con molta probabilità, non sarebbe andato a buon fine.
309 Non è un caso che la riforma abbia come destinatari solo i paesi dell'area euro, infatti la procedura
semplificata non può essere utilizzata per attribuire nuove competenze all'Unione europea, come osservato da R.CISOTTA,A.VITERBO,ult. op. cit., web.
310 In dottrina è stato osservato che la revisione del Trattato non era l'unica via percorribile, al
contrario, infatti, si sarebbe potuto fare ricorso alla clausola di flessibilità ex art. 352 TFUE, tale soluzione però è stata osteggiata dalla Germania per questioni di opportunità politica. Tale vicenda è analizzata ampiamente da L.GIANNITI,Il meccanismo di stabilità e la revisione semplificata del Trattato di Lisbona: un'ipoteca tedesca sul processo di integrazione?, in IAI 11/02, p. 2 ss.
311 Come evidenziato da G.NAPOLITANO,Il meccanismo europeo di stabilità e la nuova frontiera
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
91 A seguito di un lungo dibattito, il 2 febbraio del 2012, gli Stati aderenti alla moneta unica sottoscrivono un trattato con il quale viene istituto il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES). L'organismo quindi, collocandosi al di fuori dell'ordinamento unionale, viene formalmente qualificato come ente di diritto internazionale. Esso pertanto è sottratto all'applicazione della disciplina europea in materia di trasparenza, partecipazione al processo decisionale e sindacato giurisdizionale312. Tuttavia, come è stato osservato in dottrina, sarebbe un errore
considerare l'istituzione come del tutto estranea al quadro giuridico europeo. I lavori che hanno preceduto la sua creazione, le parti che vi hanno aderito e le modalità previste per il funzionamento, infatti, rivelano la sua stretta connessione con l'Unione313.
L'amministrazione del MES è affidata a tre organi: il Consiglio dei governatori (board of governors), formato da un rappresentante, responsabile per le finanze, di ogni Esecutivo degli Stati aderenti (art. 5); il Consiglio di amministrazione, composto anche esso da un membro per ogni paese sottoscrittore (art. 6); e infine da un direttore generale selezionato tra individui con un elevato profilo di competenza in ambito economico e finanziario (art. 7). Tra questi organi quello di maggior rilievo è indubbiamente il primo. Esso, infatti, è il titolare della potestà decisionale in materia di concessione dell'assistenza, capacità di prestito e variazione della gamma degli strumenti utilizzabili. Per le delibere è richiesta come regola l'unanimità, ma, in caso di urgenza, è sufficiente che la proposta venga approvata da un numero di componenti che abbiano sottoscritto una quota di capitale pari almeno all'ottantacinque percento. In tal modo Francia, Germania e Italia, essendo titolari di quote superiori al quindici percento, dispongono di un potere di veto.
Qualora un paese necessiti dell'intervento dell'organizzazione deve presentare un'apposita richiesta al Consiglio dei Governatori, il quale decide sulla
312 Per lo stesso motivo è inoltre previsto un particolare regime giuridico (di immunità) per beni e
fondi ad esso conferiti.
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92 base delle valutazioni espresse da Commissione, Banca centrale e FMI. Nel caso in cui l'istanza trovi accoglimento, all'istituzione di palazzo Berlaymont è altresì affidato il compito di negoziare il memorandum of understanding contenente le condizioni di politica economica, rivedibili nel tempo, al quale lo Stato beneficiario si deve attenere314. L'atto, è bene evidenziare, costituisce un vero e proprio
programma politico che gli organi di governo nazionali sono chiamati a realizzare315. Inoltre, la concessione dell'assistenza è altresì subordinata alla
sottoscrizione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance economica e monetaria316: solo l'impegno a condurre politiche di bilancio prudenti
consente, quindi, di poter ricevere aiuti finanziari.
L'istituzione del MES non è stata accompagnata esclusivamente da giudizi positivi. Da più parti in dottrina sono state svolte osservazioni che rendono dubbia la compatibilità del meccanismo con i principi fondamentali del diritto pubblico europeo. In primo luogo è stato posto l'accento sull'esclusione dal processo decisionale di tutti gli organi rappresentativi (nazionali e dell'Unione). Tale impostazione si pone in contrasto con l'orientamento espresso dal Parlamento europeo, il quale, con una risoluzione, in sede di riforma dell'art. 136 TFUE ha affermato che «l'istituzione e il funzionamento del meccanismo permanente di stabilità devono rispettare pienamente i principi essenziali del processo decisionale democratico, quali la trasparenza, il controllo parlamentare e la responsabilità
314 Per una descrizione dettagliata del funzionamento del MES si veda a M.MEGLIANI,Verso una
nuova architettura finanziaria europea: un percorso accidentato, in Dir. comm. internaz., 1/2013,
p. 67.
315 A titolo esemplificativo si pensi al memorandum of understanding della Grecia nel quale
l'esecutivo ellenico (al punto 2.1 Fiscal policy) si impegna, tra l’altro, ad aumentare la tonnage tax e ad abolire le agevolazioni per l'acquisto del gasolio previste per gli agricoltori. Inoltre vengono imposti interventi anche sul settore pensionistico e sanitario, nonché in materia penale. Per un'analisi più ampia sulla condizionalità nel contesto europeo si veda A.GIOVANNELLI,Vincoli europei e decisione di bilancio, cit., p. 935 ss.
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93 democratica»317. Ne risulta confermata la tesi di quanti denunciano un grave deficit
democratico nella struttura della governance economica europea.
A ciò si deve sommare il fatto che la titolarità delle funzioni più rilevanti è stata affidata a un organo intergovernativo, il Consiglio dei governatori, il cui operato non è sottoposto ad alcun vincolo o forma di controllo. Questi infatti assume le proprie decisioni esercitando un potere "libero"318, con l'esclusiva collaborazione
di istituzioni prive di legittimazione popolare, ossia la Commissione, la Banca centrale e il Fondo monetario internazionale319.
Ulteriore profilo del MES ad aver attirato le critiche dei commentatori è la sua capacità di comprimere in modo significativo le prerogative degli organi politici nazionali. Il principale strumento attraverso il quale ciò può avvenire, come è facile intuire, è la condizionalità: con la sottoscrizione del Memorandum of understending infatti, come appena visto, lo Stato si obbliga a dare esecuzione a delle misure individuate da terzi, privi di qualsiasi rapporto con il corpo elettorale sul quale si produrranno gli effetti delle riforme. In tale modo, ha osservato la dottrina, ha trovato compimento la volontà di istituire un sistema finalizzato a creare «rapporti di dominio» ad ogni livello di produzione di diritto, in un sistema neoliberale «in cui si supera la logica del capitale liberalizzato come fattore di condizionamento dei governi e si addiviene ad una forma di governo quale fattore di gestione dello stesso capitale, del suo impegno e della sua circolazione»320.
La portata di queste osservazioni è stata ridimensionata da alcune critiche. Esse si basano infatti, è stato osservato sull'assunto non dimostrato, secondo il quale la condizionalità avrebbe natura autoritativa. Non si può infatti trascurare la
317 Risoluzione del Parlamento europeo del 23 marzo 2011 sul progetto di decisione del Consiglio
europeo che modifica l'articolo 136 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l'euro (punto 8).
318 G. NAPOLITANO,ult. op. cit., p. 467.
319 Come rilevato da L.PATRUNO,La "teologia economica" dell'Europa e il "banco da macellaio"
(Schlachtbank) della Storia, in costituzionalismo.it, 3/2011, web. L'autore rileva che l'assenza di
questi organi dai circuiti rappresentativi è considerata come una condizione essenziale perché le azioni intraprese possano essere efficaci. Lo sbilanciamento di potere a favore degli organi intergovernativi è stato altresì evidenziato da M. RUOTOLO,ult. op. cit., p. 459, e da R. CISOTTA,A. VITERBO,ult. op. cit., web.
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ownership del paese aderente, ossia il fatto che sia questi ad assumersi la
responsabilità di effettuare delle riforme macroeconomiche, seppur sotto la guida delle istituzioni internazionali e unionali321. In altre parole, insomma, il
condizionamento della politica interna non può essere inquadrato come un quid imposto dall'esterno, ma piuttosto come una libera decisione degli esecutivi nazionali, i quali autonomamente decidono, pur di godere degli aiuti finanziari, di affidare a terzi la determinazione dell'indirizzo politico nazionale.
Tuttavia non si può fare a meno di notare che per quanto l’adesione ai programmi di assistenza finanziaria sia volontaria, seppur dettata dallo stato di necessità322, le conseguenze che da ciò derivano comprimono, e per certi versi
sottraggono, in larga misura la sfera di autodeterminazione dell’indirizzo di cui sono titolari le autorità nazionali. Il “ripristino” della stabilità finanziaria comporta infatti l’impegno ad attuare le misure individuate da Palazzo Berlaymont, anche nel caso in cui esse contrastino con i principi che ispirano l’attività di governo dei policy
maker nazionali, e l’assunzione di un vincolo (la sottoscrizione del TSCG) in grado
di condizionare definitivamente la decisione di bilancio orientandola verso il rigore. Cercando una sintesi tra gli orientamenti appena richiamati si potrebbe dire che l’austerità e l’imposizione di politiche neoliberiste sono il “bastone” che lo Stato è costretto ad accettare se vuole, scongiurando il default, ricevere la “carota” (ossia l’assistenza).
321 L. DE LUCIA,"Pastorato" e "disciplinamento nella governance economica europea. Diritto e
razionalità economica a seguito della crisi, in Dir. pubbl., 3/2015, p. 887 ss. L'autore cerca di
spiegare il rapporto che si instaura tra Stati e istituzioni europee (e internazionali) nell'ambito dei meccanismi di stabilità facendo riferimento all'idea foucaultiana di "disciplinamento": scienza finalizzata al rafforzamento degli individui mediante il compimento di un esercizio protratto nel tempo. In particolare ciò avverrebbe attraverso una serie di attività rinvenibili anche nel sistema di
governance ora in disamina, ossia: i) regolazione analitica della condotta; ii) sorveglianza
gerarchica, preordinata a consentire l'osservazione; iii) sanzione normalizzatrice che si fonda sul binomio sanzione/gratificazione.
322. Occorre chiedersi quale sia il margine di autonomia dell'Esecutivo nel dover decidere, in
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95 Volendo, invece, inquadrare la questione da un'altra prospettiva, si può affermare che, nel quadro attuale, il grado di autonomia delle politiche nazionali sembra essere direttamente proporzionale alla salute dei conti pubblici323.
Alla luce di quanto riportato sino a questo momento, è indiscutibile il fatto che il funzionamento del MES non risponda a una logica comunitario - solidaristica, bensì a una contrattuale e assicurativa tra Stati324. Del resto, repetita iuvant, ciò è
coerente con lo scopo per il quale i meccanismi di assistenza finanziaria sono stati istituiti, ossia evitare che il default di un paese dell'Unione possa travolgere anche gli altri.
7. Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione