La regola che vincola il bilancio al conseguimento di un certo obiettivo può essere accompagnata da un’altra che, in ipotesi di scostamento, prescrive l’adozione dei rimedi necessari per la sua realizzazione, evitando in tal modo che l’eventuale allontanamento dei conti pubblici dal “sentiero tracciato” possa diventare eccessivamente rilevante e, quindi, irreversibile537.
perseguimento degli obiettivi del braccio preventivo «dovrà tradursi in un consistente sforzo di bilancio nel 2018» (p. 10).
535 Oppure, per essere più precisi, un adeguato percorso di avvicinamento verso il suo
conseguimento. Una lettura di questo tipo è stata definita «priva di basi logiche e quindi giuridiche» da P.DE IOANNA,Forma di governo e politica di controllo della finanza pubblica, cit., p. 401 - 402. L’autore ritiene, infatti, che in futuro le regole europee potrebbero mutare imponendo un vincolo diverso rispetto alla regola dell’MTO, facendo così cambiare l’interpretazione della Carta Costituzionale, e che, ad ogni, modo l’attuale impostazione potrebbe essere superata «se, per ipotesi, la nuova cornice costituzionale italiana si applicasse comunque fuori di questi obblighi». Tali obiezioni però non sono persuasive. La disciplina vigente in questo momento è quella descritta dal diritto sovranazionale e pattizio, in che modo essa si evolverà non è dato sapere (e non è compito del giurista cercare di prevederlo), pertanto in sede ermeneutica non è possibile privilegiare il dato normativo “in potenza” (in questo caso nemmeno definibile de iure condendo) rispetto a quello effettivo (seguendo questa logica si dovrebbe arrivare a non formulare ipotesi interpretative ogni volta che si è presenza di un rinvio mobile). Inoltre non è chiaro in che modo si possa pensare di applicare le disposizioni in materia di bilancio prescindendo dall’ordinamento unionale senza invocare al contempo il ricorso ai “controlimiti” (quest’ultima possibilità è stata prospettata, ma al ricorrere di determinate condizioni, da O.CHESSA,ult. op. cit., p. 418 ss.; M.LUCIANI,ult. op. cit.,
p. 22).
536 È stato acutamente osservato che a seguito del rapporto della Commissione del febbraio 2017
(appena richiamato) l’Italia ha due alternative fare un «bagno di umiltà», adottando interventi drastici, oppure andare incontro alla «procedura per deficit eccessivo», F.DAVERI,Come a Bruxelles
vedono i conti dell’Italia: male, in lavoce.info, 28/2/2017, web. Scrive l’autore che le regole fiscali
possono essere «rispettate sfruttando temporaneamente i margini di flessibilità esistenti. Poi basta: viene il momento in cui l’algebra della le cose da fare alla politica. La strada seguita negli ultimi anni […] non c’è più».
537 Prima dell’entrata in vigore del TSCG questi meccanismi erano, in realtà, poco diffusi. Tra i paesi
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
157 Per quanto riguarda l’Italia, come già accennato in precedenza, il TSCG ha previsto che «qualora si constatino deviazioni significative dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, è attivato automaticamente un meccanismo di correzione» che comporta l’obbligo, per la parte interessata, di assumere le misure necessarie a tal fine entro un tempo definito (art. 3, par. 1, lett. e, TSCG). L’attuazione di questo strumento viene quindi affidata agli Stati contraenti, i quali, però, devono provvedere in conformità alle indicazioni a tal fine fornite dalla Commissione538.
Con una comunicazione del giugno del 2012539 sono quindi state rese note
le linee guida che i paesi firmatari del Trattato avrebbero dovuto seguire540. Il
documento, per evitare la sostanziale elusione della disciplina internazionale, ha richiesto (principio 4) che la normativa nazionale regoli l’entità e il quadro temporale dell’intervento correttivo riducendo, in questo modo, il margine di discrezionalità nell’elaborazione della risposta alle deviazioni541. Non solo.
Nell’atto viene inoltre precisato che «il punto di riferimento per stabilire la correzione è l’aderenza all’obiettivo a medio termine»542, intendendo con ciò che
Polonia e la Slovacchia. Quest’ultima, in particolare, ha adottato una disciplina molto rigida che impone per esempio, nel caso in cui il rapporto debito/PIL raggiunga il 57 percento, un taglio automatico della spesa pubblica del 3 percento per l’anno successivo. Sul punto si veda A. SCHAECHTER,T.KINDA,N,BUDINA,A.WEBER,Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward
the “Next – Generation” Rules. A New Datates, cit., p. 21 ss. Si ricordi che la necessità di prevedere
un meccanismo di questo tipo viene teorizzata dagli economisti della Public Choice, vedi supra § 2, Cap. I.
538 Il TSCG (art. 3, par. 2) pone come limite di funzionamento al meccanismo di correzione il pieno
rispetto delle prerogative dei parlamenti nazionali.
539 La comunicazione della Commissione è denominata Principi comuni per i meccanismi di
correzione di bilancio, Bruxelles, 20/6/2012, COM (2012) 342 final.
540 Le indicazioni date dalla Commissione si limitato per lo più a ribadire quanto già evincibile dal
testo del TSCG. Si afferma, ad esempio, che il meccanismo debba essere adottato per mezzo di disposizioni vincolanti e di natura permanente o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo di bilancio (principio 1), ovvero che la disciplina nazionale debba essere coerente con quella unionale.
541 Si legge, inoltre, nel testo dell’atto che i margini di discrezionalità a disposizione degli organi
nazionali, seppur ridotti, non devono essere annullati.
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158 in caso di scostamento, salvo eccezioni543, si dovrà comunque raggiungere il saldo
di bilancio già prefisso e nel medesimo tempo (principio 4). Ne deriva (necessariamente) che in queste ipotesi la politica fiscale subirà un irrigidimento544.
In attuazione degli obblighi contratti in sede pattizia l’art. 8 della legge 243, cit., ha sancito che nel caso in cui si verifichi (ex post545) uno scostamento
dall’obiettivo a medio termine, tale da essere considerato «significativo»546 in virtù
dei criteri UE, e da ciò possa derivare un pregiudizio per i risultati previsti per quel periodo di programmazione, il Governo, oltre a doverne illustrare entità e cause, «indica contestualmente misure tali da assicurare» il conseguimento dell’obiettivo programmatico (almeno)547 entro l’esercizio successivo. Ciò significa che i conti
pubblici statali si dovranno attestare sui valori (co)individuati in precedenza non oltre due anni. Inoltre sembrerebbe ragionevole ipotizzare che il meccanismo correttivo si attivi al solo prodursi delle condizioni, espresse in termini numerici, richiamate dalla disposizione. Ad argomentare diversamente, infatti, si dovrebbe sostenere che in capo all’Esecutivo gravi esclusivamente un dovere di tipo informativo548, vanificando così lo scopo per cui lo strumento è stato congegnato549.
La disciplina illustrata costituisce una importante garanzia per il raggiungimento di una performance di bilancio coerente con gli obiettivi di finanza pubblica. Essa tuttavia, occorre notare, costituisce un ennesimo limite
543 Le clausole di salvaguardia permettono una sospensione solo temporanea del meccanismo
correttivo, inoltre le circostanze eccezionali devono essere definite in conformità alle disposizioni del Patto di stabilità e crescita (principio 6).
544 Sin dal principio del processo di correzione deve essere adottato un piano vincolante anche per
gli esercizi successivi.
545 I dati che assumono rilievo ai fini dell’attivazione della procedura sono, infatti, quelli a
consuntivo con riferimento al risultato dell’esercizio precedente ovvero, in termini cumulati, ai risultati dei due esercizi precedenti (art. 8, comma 1, legge n. 243 del 2012).
546 Art. 6, par. 3, lett. a, b, reg.1466 del 1997.
547 Ciò significa chiaramente che lo Stato potrà provvedere anche nell’esercizio in corso con una
manovra correttiva.
548 Espresso dall’art 8, comma 1, della legge 243, cit., che appunto recita «il Governo […] indica
contestualmente misure […].»
549 Tale impostazione, inoltre, trova conferma nella lettera inviata dalle autorità italiane alla
Commissione il 1 settembre 2016, all’interno della quale viene ribadito, appunto, il carattere automatico del meccanismo. Sul punto si veda la Comunicazione della Commissione, COM (2012)
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159 all’autonomia dei policy maker nazionali, i quali, come visto, al ricorrere di dati contabili contradditori con l’MTO devono dare esecuzione a una decisione già definita nella tempistica e nell’esito. L’idea che si ha è che i meccanismi correttivi automatici impongano allo Stato un risultato ben definito senza il riconoscimento di adeguati margini di discrezionalità e deroga, costringendo, eventualmente, anche a ricorrere a soluzioni poco sostenibili. Verrebbe quasi da dire fiat iustitia et pereat
mundus. Non solo. La previsione di un meccanismo automatico di correzione,
affiancato a una Budget Balance Rule derogabile sono in via eccezionale, contribuisce a rafforzare l’idea che il legislatore del 2012, dando attuazione al paradigma eurounitario in materia di bilancio, abbia sostanzialmente aderito all’impostazione della Public Choice e della Constitutional Political Economy; alla luce di quanto illustrato sino a questo momento, infatti, è emerso che sia la disciplina unionale che quella statale contengono al loro interno gli elementi qualificanti del modello elaborato dagli economisti della Virginia. Ne deriva che il dettato costituzionale in materia di finanza pubblica perde il carattere di “neutralità” proprio della precedente formulazione e che attualmente la Carta aderisce all’orientamento economico delle scuole appena richiamate.