7. Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione
7.5. Profili problematici e considerazioni critiche
Volendo trarre le somme del discorso sviluppato sino a questo punto, si deve constatare che il Trattato di Bruxelles in realtà non apporta rilevanti novità al quadro normativo preesistente. Esso piuttosto rappresenta il tentativo, soprattutto sul piano politico, di dare ulteriore forza alla disciplina del rigore e del coordinamento ex ante
346 La formulazione della disciplina riguardante la conferenza è stata oggetto di un lungo dibattito,
sul punto si veda G. RINELLA, L’art. 13 del Trattato sul Fiscal Compact: la conferenza interparlamentare sulla governance economica e finanziaria, in Nomos, 13 maggio 2015, p. 9 ss.
347 N.LUPO,La revisione del costituzionale della disciplina di bilancio e il sistema costituzionale
delle fonti, in Il Filangeri, Quaderno 2011, p. 121. L’autore sottolinea che, tuttavia, sul punto la
dottrina non è concorde. Alcuni commentatori (Amato) hanno infatti sostenuto che questa previsione del TSCG sia lesiva delle prerogative dei parlamenti nazionali e di quello dell’Unione. La conferenza interparlamentare, invece, viene definita come «un’occasione unica» per accrescere il ruolo dei parlamenti nell’accordo di massima sottoscritto al termine della Conferenza dei presidenti dei parlamenti dell’UE a Nicosia (aprile 2013).
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103 della politica economica. Finalità e logica del provvedimento non si discostano, del resto, da quelli che lo hanno preceduto: il rilancio dell'Unione può avvenire solo con il risanamento dei conti pubblici e la convergenza delle economie nazionali.
Come si è avuto modo di notare, il Trattato di Bruxelles, pur collocandosi formalmente nel diritto internazionale, e quindi al fuori del sistema delle fonti dell'Unione, risulta comunque chiaramente inserito nell'architettura della
governance economica europea. Prova patente di ciò è in primis l'art. 16 TSCG, il
quale prevede la trasposizione dell'accordo, entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, nell'ordinamento unionale348. Non solo. Occorre infatti ricordare che sotto
il profilo sistematico questa disciplina integra e completa quella del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES): secondo quanto stabilito nel preambolo dell'Accordo, infatti, la possibilità di ricevere assistenza finanziaria è subordinata alla sua sottoscrizione349.
Non poche sono state le riserve manifestate rispetto al modello economico e istituzionale consegnato dal Patto. Sotto il primo profilo da più parti è stata evidenziata la necessità di affiancare alle c.d. regole di austerity misure che possano garantire la crescita350. In particolare è stata valutata negativamente la scelta dei
redattori di non escludere dal calcolo del deficit le spese in conto capitale, ciò infatti avrebbe permesso di attuare più efficacemente politiche anticicliche351.
348 Tuttavia bisogna rilevare che a oggi questa trasposizione non è ancora avvenuta e, in sede politica,
sono numerose le voci di quanti si oppongono a ciò.
349 È il caso di notare che anche il MES formalmente è un atto esterno all'ordinamento unionale, ciò
nonostante esso (come visto) può essere considerato come uno degli atti che regolano la governance economica europea. Per descrivere il Rapporto tra MES e TSCG in dottrina è stata efficacemente utilizzata l'immagine della carota (per il primo) e del bastone (per il secondo): se non si accettano regole di rigore fiscale non è possibile beneficiare di eventuali aiuti finanziari, così L.S.ROSSI,
Fiscal Compact e conseguenze dell'integrazione differenziata nell'Ue, in G. BONVICINI, F. BRUGNOLI (a cura di),Il Fiscal Compact, Roma, 2012, p. 33.
350 Anche la letteratura giuridica ha manifestato perplessità sul punto, ex multis R.PEREZ,ult. op.
cit., p. 474.
351 A ben vedere l'adozione di una disposizione di questo tipo non sarebbe priva di problemi. La
distinzione tra spese correnti e in conto capitale è, infatti, propria della scienza economica e al momento della valutazione del deficit sarebbe piuttosto complesso classificare alcune spese. Inoltre molti paesi potrebbero appellarsi a questa regola per mascherare i propri "azzardi morali".
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104 Per quanto riguarda, invece, il secondo profilo le critiche hanno investito la decisione di escludere il Parlamento europeo, unico organo dell'Unione espressione del principio rappresentativo, dal processo decisionale, affidando invece tutte le prerogative più significative a Consiglio e Commissione. A ciò si è replicato osservando che le disposizioni in questione producono i loro effetti sui bilanci statali, pertanto ad essere valorizzata, come infatti è avvenuto, dovrebbe essere la partecipazione delle assemblee nazionali (art. 13)352. A ben vedere, però, questa
replica non convince pienamente. L'enforcement delle Camere statali nel processo di governance economica sarebbe possibile solo attraverso una lettura sistematica, mai realizzata sino a ora, dell'art. 13 TSCG, con l'art. 3, par. 2, TSCG e l'art. 4, par. 2, TFUE353. Non solo. Nella discussione sul ruolo da attribuire alla Conferenza è
prevalsa la visione «minimalista»354 che concepisce il consesso interparlamentare
«come semplice forum per lo scambio di informazioni e best pratices finalizzato a consentire a ciascuna assemblea un esercizio più efficace delle proprie competenze nell’ambito della governance economico finanziaria»355, ad essa pertanto non sono
state attribuite significative funzioni di indirizzo e controllo. Del resto l’esperienza intercorsa dalla prima convocazione dell’organo (a Vilnius nel 2013356) sino a oggi
dimostra la sua scarsa attitudine a condizionare in modo rilevante i processi
352G. CONTALDI, ult. op. cit., p. 836. Tuttavia si deve segnalare che l'indebolimento delle competenze
del Parlamento europeo in materia di governance economica non è una novità del Trattato di Bruxelles, ma costituisce una tendenza già manifestatasi con il Six Pack, sul punto si veda G. MARTINICO,L'art. 13 del Fiscal Compact e il ruolo dei parlamenti nel sistema multilivello, in G. BONVICINI,F.BRUGNOLI (a cura di),cit., p. 37.
353 Questa ipotesti è stata prospettata, all'indomani della sottoscrizione del Trattato, da G.
MARTINICO,ult. op. cit., p. 40 ss. Altri autori esprimono un giudizio negativo tout court su questa
previsione, ritenendo che la commissione permanente istituita dall'art. 13 TSCG non possa in alcun modo condizionare l'attività delle altre istituzione, così G. CONTALDI, ult. op. cit., p. 837.
354 La visione «minimalista» è stata sostenuta da Germania e Parlamento europeo, in opposizione a
quella «massimalista» (sostenuta dalla Francia) che avrebbe voluto far divenire la Conferenza un centro di elaborazione di indirizzi comuni tra i diversi parlamenti (quasi una “terza camera”), sul punto vedi G.RINELLA,L’art. 13 del Trattato sul Fiscal Compact: la conferenza interparlamentare sulla governance economica e finanziaria, cit., p. 26.
355 Ibidem, p. 3.
356 Le criticità emerse a seguito di questa prima riunione hanno fatto intuire, sin da principio, che la
Conferenza non avrebbe avuto un ruolo di rilievo in grado di restituire un ruolo centrale ai Parlamenti nazionali, N.LUPO,La Conferenza interparlamentare sulla governance economica e
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105 decisionali eurounitari. Alla luce di ciò non sembrano immotivate le perplessità di quanti mettono in dubbio la compatibilità del Trattato con il principio democratico. In definitiva, volendo cristallizzare i tratti essenziali del Fiscal Compact si potrebbe affermare che esso costituisce uno «strumento di integrazione negativa delle politiche economiche degli Stati»357: intendendo con ciò che l'indirizzo
politico (in materia fiscale) di Governo e Parlamento potrà determinarsi in maniera autonoma entro i limiti in cui esso è compatibile con l'Accordo. In questo modo la sovranità nazionale, in materia di bilancio, risulta essere compressa non solo sotto il profilo procedimentale (si pensi al c.d. Semestre europeo), ma anche sotto quello sostanziale, attraverso l'aggiunta di uno stringente vincolo numerico (il pareggio di bilancio)358.
A questo punto resta da chiedersi se le misure previste siano idonee al raggiungimento degli obiettivi prefissi. La risposta a tale interrogativo è chiaramente condizionata dalle modalità con le quali i singoli paesi danno attuazione alla golden rule359 e all'adozione, in via normativa, di indicatori
affidabili360. Anche in questi casi, comunque, i risultati non sarebbero certi: il rigore
ha infatti prodotto, sui processi contabili, effetti del tutto imprevedibili361. Insomma
l'unico beneficio certo che sembra discendere dalla sottoscrizione del Trattato sembra essere la possibilità di ricorrere all'assistenza finanziaria del MES.
Non sono tuttavia mancate giudizi positivi nei confronti dell’Accordo. In dottrina è stato infatti sostenuto che impedendo alle classi politiche nazionali di agire in maniera spregiudicata aumentando a dismisura il debito pubblico «the
Fiscal Compact speaks the language of social equity»362.
357 R. BARATTA,ult. op. cit., p. 8.
358 Come viene ricordato da P.DE IOANNA,Fiscal Compact tra istituzioni ed economia, in Riv. giur.
Mezzogiorno, 1-2/2013, p. 23.
359 Per quanto riguarda l'Italia si avrà modo di trattare diffusamente il problema all'interno del terzo
capitolo.
360 Sul punto P.DE IOANNA,ult. op. cit., p. 28.
361 Come ricordato da R.PEREZ,ult. op. cit., p. 474; si veda anche quanto già detto supra §3, Cap. I. 362 Così R. BARATTA,Legal issues of the "Fiscal Compact". Searching for a mature democratic
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SEZIONE II
LA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI
Negli ultimi anni, i giudici costituzionali e quelli dell'Unione hanno emesso numerose pronunce aventi ad oggetto il sistema di governance illustrato nelle pagine precedenti. La giurisprudenza delle Corti ha così cristallizzato molti dei problemi già rilevati dalla letteratura giuspubblicistica e ha, inoltre, individuato alcune possibili soluzioni. Per questa ragione si avverte la necessità di proseguire la trattazione richiamando i provvedimenti più significati intervenuti sul punto363.
8. La giurisprudenza del Bundeverfassungsgericht.