L’esistenza di un legame genetico tra decisione di bilancio e forma di governo è unanimemente riconosciuta in dottrina126: le deliberazioni riguardanti la
gestione delle risorse pubbliche sono tra quelle che hanno una maggior attitudine ad avere ripercussioni tangibili nei confronti dei consociati, è allora naturale che le
perseguito dalla Corte con le sue pronunce, in questo periodo, è non solo correggere prassi contrarie alla buona gestione degli enti regionali ma anche contribuire al risanamento dei bilanci pubblici, come osservato da L.VIOLINI,A.ROVAGNATI,Rileggendo la giurisprudenza costituzionale sui
rapporti tra Stato e Regioni del 2012, in Le Regioni, 5-6/2012, p. 975.
123 Sentt. 115 del 2012; 18, 26 e 241 del 2013. 124 Vedi supra § 4.2.
125 A.CRISMANI,Regole di copertura finanziaria e pareggio di bilancio, in Giur. it, 2014, p. 1177,
1179; G.LO CONTE,Equilibrio di bilancio, vincoli sovranazionali e riforma costituzionale, cit., p.
167.
126 L’esistenza di una stretta connessione tra decisione di bilancio e forma di governo viene rilevata
ex multis da G. RIVOSECCHI, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, cit., p. 9 ss.; F.BASSANINI,Riflessioni sulla riforma della «Costituzione finanziaria», in Quad. cost., 1/1993, p. 423 ss.; P.DE IOANNA,Forma di governo e politica di controllo della finanza pubblica, in Riv. giur. Mezzogiorno, 3/2013, p. 395; S.MERLINI,Proposte di modifica dell’art. 81 della Costituzione e forma di governo, in Quad. cost., 1/1993, p. 447 ss.; P.GAMBALE,D.PERROTTA,
I profili problematici delle procedure di bilancio nella recente evoluzione in Italia: il crescente rafforzamento del ruolo dell’esecutivo e la possibile definizione dei «controlimiti» parlamentari, in Rass. parl., 2/2005, p. 480.
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39 Carte costituzionali si preoccupino di regolare le funzioni che possono esercitare in materia gli organi di vertice di ciascun ordinamento. A tal proposito non va del resto dimenticato che «la storia della competenza finanziaria dei Parlamenti si confonde con la storia stessa delle istituzioni finanziarie»127 e che le più importanti trattazioni
sul punto elaborate dalla giuspubblicistica dell’Ottocento, anche quelle di carattere dogmatico, sottendano in realtà una certa idea sulla configurazione dei rapporti tra istituzioni politiche nel sistema costituzionale128.
L’evoluzione della disciplina sul tema ha portato alla definizione di due paradigmi che descrivono tendenzialmente i tratti essenziali della decisione di bilancio. Se nella forma di governo duale alle Assemblee legislative è riconosciuto essenzialmente un ruolo esclusivamente di controllo129, ferma restano la possibilità
di respingere le scelte compiute dal Gabinetto, ad esse viene, invece, assegnata una sfera di potere più rilevante in quelle moniste130.
La riflessione che giustifica la configurazione del sistema decisionale nella forma di governo parlamentare può essere così approssimativamente sintetizzata: se il bilancio è uno degli atti fondamentali nella definizione dell’indirizzo politico non si potrebbero comprimere le prerogative del Parlamento con riferimento a esso senza postularne al contempo l’esclusione dal circuito di direzione politica131. Il
ruolo dell’Assemblee legislative sul punto trova del resto fondamento nella logica
127 V.ONIDA,Le leggi di spesa nella Costituzione, cit., p. 165.
128 M. LUCIANI, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, in AA. VV., Dalla crisi
economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità, cit., p. 685 – 690. L’autore
evidenzia, ad esempio, che alla base della teoria delle leggi meramente formali elaborata da Laband vi sia la volontà di risolvere la crisi prussiana (1862 – 1866) tra Esecutivo e Parlamento a favore del primo consentendogli di adottare nuove spese anche senza l’autorizzazione del secondo.
129 L’indirizzo che riscostruisce la funzione parlamentare in termini di controllo, con riferimento
all’approvazione del bilancio, affonda le sue radici nella tesi di legge di bilancio come legge formale, elaborata, come appena visto, per marginalizzare il ruolo dell’organo assembleare nel processo deliberativo. Le Camere, in questo caso, erano infatti chiamate a pronunciarsi su atto proprio dell’Esecutivo, secondo una logica duale che sottraeva ad esse il potere legislativo, S.SICARDI,
Controllo e indirizzo parlamentare (voce), in Dig. pubbl., IV, Torino, IV, 1989, p. 120.
130 G.RIVOSECCHI,ult. op. cit., p. 13 – 14. Considerazioni analoghe sono contenute in F.BASSANINI,
S.MERLINI,Introduzione, in F. Bassanini, S. Merlini (a cura di), Crisi fiscale e indirizzo politico,
Bologna, 1995, p. 52.
131 Il ragionamento svolto in questi termini è di F. COEN,Il Parlamento e la spesa pubblica, cit., p.
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40 necessità di coinvolgere i rappresentanti del corpo elettorale nell’esame del «massimo documento della vita nazionale, racchiudente in sé i benefici e i sacrifici che derivano per la collettività tutta»132. Ne deriva che l’unica soluzione possibile,
in questo caso, è la «codeterminazione dell’indirizzo politico-economico» da parte delle Camere e del Governo133. Sul punto si rende però opportuna una precisazione:
affermare che alla definizione dell’indirizzo economico compartecipano esecutivo e legislativo non equivale a sostenere l’impossibilità di differenziare il ruolo dei due organi, l’esperienza insegna infatti, al contrario, che il baricentro può essere spostato verso uno di essi.
Se dall’analisi dei modelli si passa poi a quella del diritto positivo si nota che, in linea con la tendenza a ripartire sommariamente le competenze tra Parlamento e Governo134, il dato offerto dalla Costituzione italiana è piuttosto
scarno: il primo comma dell’art. 81 Cost., infatti, si limita a statuire che «i bilanci e il rendiconto» debbano essere approvati, con cadenza annuale, dalle Camere e ad affidare l’iniziativa esclusiva in queste materie all’Esecutivo. Complementare a questa disciplina è poi quella prevista dall’ultimo comma dell’art. 72 Cost. che, sempre con riferimento ai provvedimenti normativi ora citati, istituisce una riserva di assemblea: impedisce così che l’approvazione possa avvenire in sede di commissione, ovvero che si possa provvedere attraverso decretazione d’urgenza e delegazione legislativa135. Il paradigma consegnato dal testo costituzionale sembra
132 S.BUSCEMA,Bilancio dello Stato (voce), cit., web.
133 G.RIVOSECCHI,Forma di governo e «funzione finanziaria» del Parlamento: da Walter Bagheot
alle moderne procedure di bilancio, in G. Di Gaspare (a cura di), Walter Bagehot e la Costituzione inglese. Atti del seminario di studio, Roma, 14 dicembre 1998, Milano, 2001, p. 127; ID.,L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, cit., p. 14; V.ONIDA,ult. op. cit., p.
234;M.V.ZANGANI,I recenti sviluppi delle procedure parlamentari di bilancio: la terza fase dell’evoluzione in atto, in Rass. parl., 3/1996, p. 641, l’autore ha efficacemente sottolineato che
nella «Costituzione italiana il sistema delle procedure di bilancio è informato […] al principio della pienezza dei poteri parlamentari».
134 C. CHIMENTI, Addio prima Repubblica: lineamenti della forma di governo italiana
nell’esperienza di undici legislature, Torino, 1995, p. 99.
135 In tal modo la Carta cristallizza la concezione di legge di bilancio come atto proprio del
Parlamento, come osservato da G.DELLA CANANEA,Indirizzo e controllo della finanza pubblica,
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41 quindi limitarsi a definire un «procedimento duale»136 in cui al Gabinetto viene
affidato il compito di predisporre il documento contabile e all’Assemblea quello di esaminarlo e discuterlo per concludere con una deliberazione che lo renda esecutivo137. La Carta costituzionale si limita quindi a definire un «contesto
elastico» in cui i compiti dei policy maker non vengono definiti puntualmente138. È
quindi al di là della Legge fondamentale che si è sviluppato, in ambito finanziario, il processo di razionalizzazione che ha consentito l’individuazione degli strumenti procedurali finalizzati a garantire la “fusione” di indirizzo governativo e parlamentare139.
7. La decisione di bilancio nelle fonti sub – costituzionali.