1. La disciplina della finanza pubblica europea: i profili generali
1.2. Il patto di stabilità e crescita
225 In dottrina è stato evidenziato che in realtà solo gli ultimi due provvedimenti elencati,
comportando delle conseguenze pecuniarie, possono considerarsi come delle sanzioni giuridiche. Inoltre è stata messa in discussione l'utilità di infliggere sanzioni di carattere economico nei confronti di uno Stato con problemi di bilancio, così L. DANIELE,Unione economica e monetaria, obblighi degli Stati membri e poteri sanzionatori delle istituzioni, in Dir. Un. Eur., 4/1996, web.
226 Così G.DELLA CANANEA,La "pubblicità" dei disavanzi eccessivi: tecniche di determinazione ed
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
64 Il Patto di stabilità e crescita è stato adottato dal Consiglio Europeo di Amsterdam. Esso è formato da una risoluzione, la n. 97/C236/01 del 17 luglio 1997, e da due regolamenti: il 1466 del 1997 e il 1467 del 1997. La prima costituisce una manifestazione di volontà del Consiglio europeo227 e prevede l'impegno per i singoli
stati a «rispettare l'obiettivo, indicato nei loro programmi di stabilità o di convergenza, di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio» e, inoltre, ad adottare tutte le misure correttive necessarie per il raggiungimento del risultato prefisso (entro un determinato limite di tempo). Al suo interno vengono altresì fornite una serie di indicazioni sulle modalità con le quali Commissione e Consiglio devono esercitare le attribuzioni, in materia di politica economica, assegnategli dal Trattato. Si provvede, in questo modo, a diminuire la discrezionalità riconosciuta alle istituzioni comunitarie dalle disposizioni di diritto primario sopra richiamate.
Il regolamento 1466 del 1997 (c.d. braccio preventivo) disciplina il procedimento attraverso il quale, nell'ambito della sorveglianza multilaterale, il Consiglio monitora i paesi aderenti con riferimento all'andamento del programma di stabilità: un documento, presentato annualmente da ciascun governo nazionale, nel quale deve essere indicato l'obiettivo di medio termine (sempre «prossimo al pareggio») che si vuole raggiungere, le misure di bilancio che si intendono adottare affinché ciò si verifichi e una serie di previsioni sull'andamento dell'economia e su come esso possa incidere sulla stabilità dei conti pubblici. Vengono, altresì, indicate le modalità attraverso le quali deve avvenire, da parte degli organi comunitari, l'analisi dei dati forniti e le azioni da compiere (adottare raccomandazioni ex art. 104 TCE) nel caso in cui vi sia uno scostamento rispetto alle previsioni228.
227 A tal proposito si deve ricordare che il diritto comunitario non prevede, tra gli atti delle istituzioni,
la risoluzione. Pertanto si ritiene che essa debba considerasi espressione della funzione del Consiglio, prevista dall'art. 4 del Trattato sull'Unione (ora art. 15 TUE), di dare «l'impulso necessario» allo sviluppo dell'Unione definendone «gli orientamenti politici generali», così G. DELLA CANANEA,Il patto di stabilità e le finanze pubbliche nazionali, in Riv. dir. fin., 4/2001, web.
A tal proposito, inoltre, è interessante notare che lo stesso documento, al punto IV, si autodefinisce come «orientamento politico rigoroso».
228 Il regolamento (artt. 7 ss.) disciplina altresì la procedura di monitoraggio per i piani di
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65 L'altro atto normativo del Patto, invece, il regolamento 1467 del 1997 (c.d. braccio correttivo), definisce e specifica contenuti e tempi della procedura sui disavanzi eccessivi. Esso pertanto soddisfa (o cerca di farlo) le pretese di quanti, all'indomani della conclusione del Trattato di Maastricht, hanno ritenuto che il testo dell'art. 104 TCE fosse eccessivamente vago (e quindi non abbastanza incisivo). La disciplina scandisce, con notevole precisione, i termini delle varie fasi del procedimento, definendone così anche la durata massima (sez. 2).
Importanti chiarimenti vengono forniti anche circa l'esercizio delle potestà discrezionali da parte del Consiglio. Il regolamento, infatti, definisce i caratteri di eccezionalità e temporaneità al ricorrere dei quali lo scostamento non deve essere considerato rilevante. Ma la novità più significativa, sotto questo versante, è un'altra e riguarda l'esercizio del potere sanzionatorio da parte dell'istituzione europea. A tal proposito (artt. 11 e 12) viene stabilito che qualora si decida di irrogare una sanzione, ai sensi del par. 11 dell'art. 104 TCE, essa debba consistere nella costituzione di un deposito infruttifero, il cui ammontare deve essere determinato secondo i criteri (numerici) che vengono indicati. Trascorsi due anni, se a giudizio del Consiglio il disavanzo non è cessato, la somma depositata viene definitivamente trattenuta a titolo di ammenda. A bene vedere, però, la diminuzione dei margini di valutazione è più apparente che reale: nelle disposizioni ora richiamate, infatti, si fa spesso ricorso a enunciazioni così vaghe da poter essere disattese in qualsiasi momento senza alcuna conseguenza229. Tale considerazione, del resto, non desta
alcuno stupore laddove si tenga presente la natura di organo politico, e non tecnico o giurisdizionale, dell'istituzione.
paesi il Patto di stabilità non prevede vincoli particolarmente rigidi, ma solo "obbligazioni di condotta".
229 Viene infatti precisato che la costituzione del fondo infruttifero e la sua conversione in ammenda
sono disposte «in linea di principio» (artt. 11 e 13) e lo stesso apprezzamento circa la necessità di abrogare le sanzioni è subordinata alla valutazione «della significatività dei progressi compiuti dallo Stato» (art. 14).
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66 In definitiva il Patto di stabilità e crescita, integrando le previsioni del Trattato230, definisce in maniera più puntuale le attribuzioni delle istituzioni e
declina il concetto di stabilità finanziaria facendola coincidere con «un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio».
La dottrina, commentando le disposizioni appena illustrate, ne ha unanimemente riconosciuto la portata innovativa sia sul versante del diritto interno, sia su quello dell'ordine giuridico europeo. A tale proposito, sotto il primo profilo, è stato evidenziato che «l'irrigidimento» delle modalità applicative della procedura per disavanzi eccessivi ha determinato, nei confronti degli Stati membri, l'insorgere «di un vero e proprio obbligo di conseguire un risultato positivo in termini di conti pubblici»231, senza però che le istituzioni europee sostituiscano quelle nazionali
nella determinazione dell'indirizzo politico finanziario e nell'assunzione della conseguente responsabilità232. Per quanto riguarda, invece, la dimensione
comunitaria è stato notato che i provvedimenti ora in disamina hanno mutato l'essenza della disciplina sui disavanzi eccessivi: con la previsione del (tendenziale) pareggio di bilancio la connotazione sfavorevole non investe più il deficit eccessivo, ma il deficit in sé. Non solo. La procedura di sorveglianza multilaterale, così come prevista dal Patto, rivela altresì la sussistenza di una Costituzione europea
230 Il rapporto intercorrente tra le disposizioni del Trattato e del Patto è stato dibattuto in dottrina.
Secondo un primo orientamento, il secondo imponendo un obbligo di risultato nei confronti dei paesi membri avrebbe un valore sostitutivo rispetto al primo (in particolare al Protocollo sui disavanzi eccessivi), così R.PEREZ, Il patto di stabilità e crescita: verso un patto di flessibilità?, in Giornale
dir. amm., 9/2002, p. 999. Contra G.RIVOSECCHI,L'indirizzo politico finanziario tra Costituzione e
vincoli europei, cit., p. 376 ss. L'autore respinge la tesi ora illustrata sulla base di tre considerazioni:
nessun atto di diritto derivato può modificare la portata di quello primario, la previsione di un saldo prossimo al pareggio è funzionale al perseguimento degli obiettivi posti dal Trattato (che non vengono in alcun modo modificati), la potestà sanzionatoria non viene esercitata per le violazioni del vincolo contenutistico. A favore di questa tesi anche G.CAPORALI,Patto di stabilità e crescita e ordinamento europeo, in Dir. soc., 2004, p. 107.
231 G.RIVOSECCHI,ult. op. cit., p. 374.
232 Al contrario la disciplina comunitaria, con le sue disposizioni in materia di pubblicità dei conti
statali, dovrebbe servire a valorizzare il principio di responsabilità dei decisori politici,F.SUCAMELI,
Il patto di stabilità interno fra politica e diritto, in Quad. cost., 2/2004, p. 408, dello stesso avviso
G.DELLA CANANEA,ult. op. cit., web. In realtà non sono mancate le opinioni di segno opposto. È
stato, infatti, autorevolmente sostenuto che le disposizioni del patto comportino una compressione delle potestà discrezionali statali, anche al di là delle scelte riguardanti la finanza pubblica, così G. GUARINO,Eurosistema. Analisi e prospettive, Milano, 2006, p. 47.
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67 "postkeynesiana", ossia che assume come presupposto la stabilità duratura dei conti pubblici233.
Il modello normativo europeo in materia di bilancio dimostra quindi una certa tensione verso il “paradigma rigido” del quale si è parlato nelle pagine precedenti234; è quindi inevitabile che a seguito dell’adozione di questa
impostazione, in virtù del legame che intercorre tra ordinamento statale e sovranazionale, anche le scelte contabili dei paesi membri ne risultino influenzate. Grazie soprattutto alle condizioni economiche particolarmente favorevoli, che hanno consentito ai paesi aderenti di rispettare i parametri prescritti dal diritto comunitario, l'applicazione del Patto di Stabilità e crescita non ha comportato rilevanti problemi negli anni successivi alla sua genesi. Tale scenario però è destinato a mutare nei primi anni 2000. A partire da questo momento il Consiglio inizia ad applicare in maniera rigida le regole fiscali europee, assumendo, talvolta, decisioni poco ragionevoli, come nel caso del giudizio negativo espresso, in contrasto con la Commissione, sull'Irlanda235. Non solo. Con il rallentamento
dell'economia diviene più difficile la possibilità di rispettare i vincoli e, pertanto, iniziano a diffondersi istanze, da parte degli esecutivi nazionali, di maggiore flessibilità. Per tali motivi nel Consiglio di Siviglia si decide di concedere condizioni derogatorie ad alcuni paesi (tra cui l'Italia)236.
233 Le osservazioni sono di G.DELLA CANANEA,ult. op. cit., web. L'autore precisa che in questo
caso il termine costituzione viene inteso nel senso di «corpo di norme fondamentali, supreme, dell'ordinamento».
234 Vedi supra §3, Cap. I.
235 In questo caso il Consiglio, con una raccomandazione sul programma di stabilità, ha espresso una
valutazione negativa sulle finanze pubbliche irlandesi, le quali, oltre a essere già state giudicate positivamente dalla Commissione, rispettavano gli standard europei con un forte attivo di bilancio. Non solo. I conti pubblici nazionali apparivano "in salute" anche con riferimento all'inflazione e alle scelte fiscali. Per un'analisi dettagliata si rinvia a G.DELLA CANANEA,La discutibile applicazione del Patto di stabilità all'Irlanda, in Riv. giur. Mezzogiorno, 1-2/2001, p. 187 ss.
236 La decisione ha ridotto dello 0,5% il raggiungimento di un obiettivo differente dal pareggio (close
to balance); ciò è avvenuto attraverso un'interpretazione del concetto di recessione come «recente
rallentamento dell'attività economica». Gli Stati beneficiari sono stati: Francia, Germania, Italia e Portogallo. Per una ricostruzione puntuale del Consiglio di Siviglia si veda R.PEREZ,Il Patto di stabilità e crescita: verso un Patto di flessibilità?, cit., p. 997 ss.
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68 Nonostante l'adozione di criteri più favorevoli, Francia e Germania non riescono a migliorare significativamente il proprio disavanzo, pertanto la Commissione dà impulso alla procedura di early warning, al quale però non segue l'adesione del Consiglio, dove, grazie a una mediazione, non viene accolta la richiesta. Emerge ancora una volta il legame tra Patto e dinamiche politiche: è chiaro che i dati contabili hanno minor valore rispetto alla volontà dei governi. Da ciò si possono trarre due conclusioni: le disposizioni vigenti non sono in grado di garantire la stabilità della finanza pubblica e, inoltre, l'interesse (egoistico) dei singoli paesi può prevalere su quello generale dell'Unione sin tanto che la potestà decisionale viene affidata «all'Europa intergovernativa» e non a quella «comunitaria»237. In altre parole, gli episodi ora richiamati dimostrano che
nell’ipotesi in cui nello svolgimento del processo decisionale le istituzioni europee non siano in armonia sarà il metodo intergovernativo a prevalere su quello comunitario; la sintesi degli orientamenti tra esecutivi, che agiscono nell’interesse del proprio paese, ha quindi un peso maggiore rispetto alla cura dell’interesse dell’Unione.
Inoltre nella dottrina economica si diffonde la convinzione che i vincoli europei, come decisi ad Amsterdam, non consentano all'Unione di portare avanti efficaci politiche anticicliche238.
237 La vicenda ora richiamata è nota perché comportò una profonda spaccatura tra le istituzioni
comunitarie. Il Consiglio infatti, ricevuta la proposta di ingiungere alle due nazioni di assumere misure volte al miglioramento dei saldi, decise di adottare delle conclusioni dirette a sospendere la procedura. Da ciò conseguì un ricorso, da parte della Commissione alla Corte di Giustizia, la quale annullò il provvedimento perché adottato senza che ne ricorressero i presupposti. È interessante notare, ai fini del tema ora analizzato, che i giudici di Strasburgo, pur affermando che la procedura per disavanzi eccessivi si basi su dati tecnico - finanziari, riconosce altresì la sua connotazione politica; tuttavia, viene precisato, il Consiglio non può discostarsi dal dato normativo (Corte giust., 13 luglio 2004, C-27/04, in Foro it., 2004, p. 527). Sul punto si veda R.PEREZ,Corte di giustizia europea e regole fiscali dell'Unione, in Giornale dir. amm., 10/2004, p. 1073.
238 G. PITRUZZELLA,ult. op.cit., p. 19. La tesi che regole fiscali rigide ostacolino la possibilità di
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69 In questo contesto, nel 2005, interviene una riforma del Patto239. Lo spirito
della novella è quello di dare una maggiore flessibilità alle regole esistenti, senza però stravolgerle. In particolare vengono ampliate le ipotesi in cui il superamento dei "valori soglia" può essere considerato eccezionale e temporaneo, evitando così l'attivazione della procedura per disavanzi eccessivi. Non solo. A differenza del passato, l'attenzione del legislatore (derivato) europeo si concentra sul debito pubblico, si stabilisce, infatti, che i paesi con un'esposizione debitoria contenuta e un elevato potenziale di crescita possono essere esonerati temporaneamente dal rispetto dei parametri.