Come noto, il default della banca statunitense Lehman Brothers, avvenuto nel 2008, ha suggellato l'inizio della crisi economico-finanziaria ancora in corso240.
Questo fenomeno, sin dalle sue prime manifestazioni, ha causato una condizione di forte instabilità degli istituti bancari e assicurativi europei esponendo molti di essi al rischio di fallimento. Per scongiurare tale ipotesi e le nefaste conseguenze che ne sarebbero derivate, gli esecutivi nazionali si sono impegnati a ricapitalizzare molti degli operatori in difficoltà nella convinzione di stimolare così la ripresa241.
Tuttavia le conseguenze che da ciò son derivate sono state assai differenti da quelle
239 Gli atti con i quali è avvenuta la riforma sono i regolamenti 1055 e 1056 del 2005. Per un
commento generale dell'intervento normativo si rinvia a R.PEREZ,Il nuovo patto di stabilità e crescita, in Giornale dir. amm., 7/2005, p. 777 ss.
240 Elemento scatenante della crisi è stato la crescita esponenziale del tasso di insolvibilità dei mutui
subprime, ossia di quei prestiti concessi, a tassi più elevati della media, a soggetti privi di opportune
garanzie. Sul punto R.PEREZ (a cura di),Finanza privata e finanza pubblica. I mutui subprime e la spending review, Bologna, 2009.
241 L'idea di fondo è che i sistemi economici nazionali non avrebbero potuto sopportare il fallimento
di alcuni istituti di grande dimensione (classificati secondo la celebre formula too big to fails). La portata dell'intervento statale è stata imponente. È stato infatti stimato che gli Stati abbiano impiegato tra i 15 e i 12 trilioni di dollari nelle operazioni di salvataggio, come ricordato da G. PITRUZZELLA, Chi governa la finanza pubblica in Europa?, cit., p. 9.
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
70 sperate: lo sbilanciamento dell'intervento pubblico nel settore finanziario e la bassa crescita hanno infatti determinato l'aumento dell'esposizione debitoria degli Stati242.
Questo scenario, sommato ai «fondamentali economici non perfettamente sani» e all'incapacità politica di adottare piani di risanamento efficaci, causa, in un breve periodo, la sensibile diminuzione della sostenibilità degli stock di debito accumulati negli anni. In questa situazione, i titoli vengono collocati sul mercato con dei tassi di interesse sempre più elevati, compromettendo ulteriormente, nel lungo periodo, la sostenibilità dei conti pubblici243. Inoltre, come facilmente
intuibile, la speculazione finanziaria, in ossequio ai principi del «finanzcapitalismo», aggredisce i paesi economicamente più fragili minandone ulteriormente la stabilità e condizionando pesantemente le scelte di bilancio244.
Si giunge in questo modo alla «crisi del debito sovrano», inizia cioè a profilarsi il rischio che gli Stati diventino insolvibili e siano, pertanto, costretti a dichiarare default. Emerge così un ulteriore aspetto della crisi: essa, oltre a quella economica, possiede evidentemente anche una dimensione istituzionale, si manifesta infatti, per la prima volta, la possibilità che il «fallimento del mercato» possa causare il «fallimento dello Stato»245. Il caso più celebre, divenuto
242 G. NAPOLITANO, La crisi del debito sovrano e il rafforzamento della governance economica
europea, in G. Napolitano (a cura di), Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali, Bologna, 2012, p. 384. L'autore pone in rilievo il fatto che il rapporto tra debito
pubblico e Prodotto interno lordo nelle economie avanzate, secondo le stime del Fondo Monetario internazionale, è destinato a passare dall'81% al 109% in qualche anno. Si ricordi, inoltre, che al momento in cui la crisi si diffonde in Europa (2010), questo rapporto ha già valori allarmanti: 140% in Irlanda, 140,2% in Grecia, 115% in Italia. Tuttavia la valutazione dei dati riguardanti il debito pubblico deve essere fatta tenendo in considerazioni alcune distinzioni che consentono di cogliere la reale gravità della situazione, come sottolineato da M.LUCIANI,Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, in Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità, cit., p. 699 ss.
243 A.VITERBO,R.CISOTTA,La crisi del debito sovrano e gli interventi dell'UE: dai primi strumenti
finanziari al Fiscal Compact, in Dir. Un. Eur., 2/2016, web. Secondo gli autori i fondamentali
macroeconomici degli Stati non sono stati in grado di reagire, oltre che per ragioni di tipo strutturale, a causa degli interventi pubblici operati per tentare di rilanciare alcuni settori dell'economia.
244 Giova ricordare che con l'espressione «finanzcapitalismo» si intende fare riferimento a quel
modello economico in cui «la produzione di denaro a mezzo di denaro ha preso il posto [...] della produzione di merci a mezzo merci». Sul punto si rinvia alla trattazione di G.PITRUZZELLA,ult. op. cit., p. 10
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
71 paradigmatico, è stato quello della Grecia, dove il Governo, appena insediatosi, verifica che i dati contabili diffusi dal precedente esecutivo non sono veritieri246: si
rende pertanto necessaria l'adozione di misure urgenti per scongiurare il rischio dell'insolvenza "sovrana"247. Inoltre, la vicenda ellenica genera una situazione di
forte allarme in tutta l'Eurozona. I suoi membri infatti maturano la consapevolezza che l'eventuale fallimento di un paese, stante «l'interconnessione»248 tra le
economie, produrrebbe effetti negativi (per «contagio») anche nei confronti di quelli più stabili249.
A fronte di tutto ciò, l'Unione Europea dimostra di non essere però in possesso di strumenti idonei a fronteggiare situazioni di emergenza finanziaria250.
Prima del verificarsi degli eventi appena richiamati, infatti, tutte le proposte volte a introdurre forme di coordinamento finanziario e di controllo macroeconomico, a livello sovranazionale, sono state respinte perché ritenute lesive della sovranità nazionale251. Ne risulta un quadro fortemente disomogeneo: gli Stati, come la
246 Sul punto ex multis G. M. ROBERTI,Crisi del debito sovrano e sovranità economica, in AA.VV.,
Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità, cit., p. 205 ss.
247 Le difficoltà finanziarie della Grecia sono state fronteggiate, in un primo momento, attraverso la
concessione di misure eccezionali, in particolare prestiti bilaterali (loan facility agreeent e
intercreditor agreement). Per un approfondimento sulle cause della crisi ellenica e dei
provvedimenti assunti per fronteggiarla si rinvia a A.VITERBO,R.CISOTTA,La crisi della Grecia,
l'attacco speculativo all'euro, e le risposte dell'Unione europea, in Dir. Un. Eur., 4/2010, p. 961 ss.;
G.NAPOLITANO,L'incerto futuro della governance economica europea, in Quad. Cost., 1/2012, p. 141.
248 Le economie europee sono state definite in questo modo dal Parlamento europeo, Documento di
seduta del 29 aprile 2011 A7-0180/2011, Proposta di riforma del regolamento n. 1466/97, considerato n. 9, p. 39.
249 Tali conseguenze si verificherebbero, in particolare, dalla destabilizzazione del sistema bancario
degli stati i cui istituti di credito detengono quantità considerevoli di titoli insolvibili, così G. PITRUZZELLA,ult. op. cit., p. 14.
250 Questa considerazione è di R. PEREZ,L'azione finanziaria europea nel tempo della crisi, in Riv.
it. dir. pubbl. comunit., 5/2011, web. È stato infatti notato che per dare una risposta ai fenomeni
contingenti si è reso necessario, in un primo momento, fare ricorso agli strumenti esistenti prima della crisi dotandoli di un'ampiezza inaspettata, così R.PEREZ, La crisi del debito pubblico, cit., web. É stato inoltre evidenziato che la crisi dell'Eurozona sia imputabile «all'imperfetto funzionamento dei meccanismi economico-giuridici posti a presidio dell'Unione monetaria» e al ritardo di un intervento regolatorio efficace sul funzionamento dei mercati finanziari, G. NAPOLITANO, ult. op.
cit., p. 386-387.
251 Queste sono anche le ragioni che hanno determinato la decisione, inedita prima d'ora, di affidare
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
72 Germania, che avevano autonomamente intrapreso un percorso di risanamento dei conti pubblici non subiscono conseguenze rilevanti, mentre quelli più fragili (i c.d. «P.I.I.G.S.»252) sono costretti a intervenire drasticamente, in tempi assai ristretti, sui
propri bilanci.
Per cercare di dare una risposta a questa allarmante situazione, nel marzo 2010, il Consiglio europeo affida alla Commissione e a una «inedita» Task Force il compito di elaborare un progetto di revisione della governance economica europea253. Trae così avvio un processo di riforma, che verrà trattato nelle prossime
pagine, che stravolge l’assetto normativo rafforzando in maniera del tutto rilevante le competenze dell’Unione in materia di politica di bilancio.
La situazione emergenziale ora descritta costituisce una chiave di lettura fondamentale dei provvedimenti che verranno di seguito presi in disamina. Essi nascono in un contesto eccezionale, ossia quello della crisi economica e, per quanto talvolta la strategia comunitaria sia stata disomogenea254, il loro scopo ultimo è
stato, in tutti i casi, quello di rafforzare la stabilità finanziaria dell'Unione. É questo un dato genetico che l'interprete non potrà mai trascurare.