Le regole di bilancio (il Fiscal Compact)

Al fine di garantire la stabilità dei conti pubblici il Fiscal Compact prescrive che la posizione di bilancio della pubblica amministrazione debba essere in pareggio oppure in avanzo330_{. Tale regola viene ulteriormente declinata stabilendo}

che essa si ritiene rispettata nel caso in cui il saldo strutturale sia pari all'obiettivo di medio termine specificato per il paese, con il limite inferiore di un disavanzo pari allo 0,5% del prodotto interno lordo ai limiti di mercato (c.d. golden rule). Per gli Stati con un rapporto tra debito e prodotto interno lordo significativamente inferiore al 60% è invece introdotto un meccanismo premiale: il "valore soglia" è infatti fissato all'1%. Secondo la dottrina, l'impostazione di fondo è quindi conforme

329 _{Sul punto si veda F.NUGNES,Il Fiscal Compact. Prime riflessioni su un accordo ricognitivo, in}

Forum Quad. Cost., 6 marzo 2012. La creazione di accordi extra-UE non viene comunque

considerata come una soluzione ottimale perché finisce, in ogni caso, col dare vita a sistemi autonomi e paralleli rispetto a quelli dell'Unione, così G.L.TOSATO,Il Fiscal Compact, in G.

AMATO,D.GUALTIERI,Le istituzioni europee dopo il Trattato di Lisbona, Bagno a Ripoli, 2013, web.

330 _{Il concetto di Pubblica Amministrazione a cui si fa riferimento è chiaramente quella del Sec 95,}

Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari

98 all'indirizzo già maturato in sede comunitaria dove, a partire dal 2005, si è preferito abbandonare il ricorso a regole di bilancio ancorate al solo dato numerico, perché considerate eccessivamente rigide, per privilegiare un approccio più flessibile che consenta ai singoli esecutivi nazionali di attuare politiche anticicliche331_{. Questa}

osservazione, tuttavia, non convince pienamente. Il fatto che la regola a cui viene ancorata la decisione di bilancio venga individuata all’interno di una “forbice”, più o meno ampia, non toglie che la politica fiscale venga comunque assoggettata ad un vincolo di carattere numerico (e quindi rigido); sulla questione si avrà comunque modo di tornare più diffusamente nel prossimo capitolo.

La differenza tra i limiti introdotti dalla disciplina ora richiamata e quelli indicati dal Protocollo sui disavanzi eccessivi ha sollevato un problema di compatibilità tra le disposizioni pattizie e quelle del diritto primario332_{. In realtà, è}

stato osservato, il contrasto tra le due fonti è solo apparente, infatti, fermi i limiti stabiliti dal diritto unionale, gli Stati membri possono liberamente decidere di assumere vincoli più stringenti333_.

La rapida convergenza verso l'obiettivo deve avvenire secondo il quadro temporale proposto dalla Commissione, la quale deve valutare globalmente i progressi «facendo riferimento al saldo strutturale e analizzando la spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, in linea con il patto di stabilità e crescita rivisto» (art. 3, lett. b). A queste condizioni pertanto potrebbe essere considerato adempiente anche uno Stato il cui deficit non rispetti i valori indicati dalle istituzioni europee334_{. Nel caso in cui, invece, vi siano delle deviazioni}

significative rispetto all'obiettivo di medio termine è prevista l'attivazione di un meccanismo automatico di correzione335_.

331 _{Tali obiettivi sono stati perseguiti, appunto, con la previsione di una forbice all'interno della quale}

collocare l'obiettivo a medio termine, il quale, in ragione delle differenze tra le varie economie, è differente per ogni Stato. Sul punto si veda D.MORGANTE,Note in tema di "Fiscal Compact", in federalismi.it, 7/2012, p. 10-11.

332 _{G. CONTALDI,ult. op. cit., p. 833.} 333 _{R.BARATTA,ult. op. cit., web.}

334 _{R.BARATTA,I vincoli imposti dal fiscal compact ai bilanci nazionali, in federalismi.it, 17/2014,}

p. 6. L'autore ravvisa in questa previsione un ulteriore elemento di flessibilità.

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99 Tuttavia al fine di non irrigidire eccessivamente la disciplina contabile, in presenza di circostanze eccezionali, è prevista la possibilità di deviare rispetto alla regola del pareggio o della convergenza (art. 3, lett. c)336_.

Vale la pena rileva che alla luce di quanto riportato emerge in maniera evidente una certa vicinanza tra le previsioni dell’Accordo e il paradigma teorizzato da Buchanan337_.

In materia di bilancio, oltre a fissare la golden rule, il Trattato dedica una disposizione alla riduzione del debito. Essa, anche in questo, ha però solo valore ricognitivo. Viene, infatti, statuito che nell'ipotesi in cui il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi la soglia del 60% deve intervenire una riduzione pari a un ventesimo l'anno in conformità con quanto già stabilito nel Six

Pack. Inoltre, anche per le modalità di accertamento della sussistenza del disavanzo

viene fatto un rinvio alla disciplina dell'art. 126 TFUE (art. 4). Nel caso in cui un paese venga sottoposto alla procedura per disavanzi eccessivi deve sottoporre a Commissione europea e Consiglio un programma di partenariato economico e di bilancio, contente la descrizione dettagliata delle riforme strutturali che si intendono attuare (art. 5). Ancora una volta, è possibile notare, la condizione patologica dei conti pubblici causa la compressione delle prerogative degli organi nazionali, spostando a livello sovranazionale la valutazione (e in parte la determinazione) dell'indirizzo politico statale.

Innovativa rispetto alla disciplina previgente è invece la previsione contenuta all'art. 7, in virtù della quale, nell'ambito della procedura per disavanzi eccessivi, gli Stati che adottano la moneta unica, a meno che la maggioranza qualificata di essi non si esprima in senso contrario, sono obbligati a sostenere le

336 _{Nel successivo par. 2, lett. b, viene quindi data la definizione di circostanze eccezionali che}

devono essere intese come «eventi inconsueti non soggetti al controllo della parte contraente interessata che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione oppure periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di stabilità e crescita rivisto, purché la deviazione temporanea della parte contraente interessata non comprometta la sostenibilità del bilancio a medio termine».

337 _{Come già illustrato (vedi supra §2, Cap. I) Buchanan teorizza un modello in cui la regola del}

pareggio è obbligatoria e può essere derogata solo per ragioni eccezionali; l’autore, inoltre, ritiene necessaria l’adozione di meccanismi automatici di correzione.

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100 proposte e le raccomandazioni della Commissione. Viene insomma introdotta la regola della majority reverse anche con riferimento al braccio correttivo338_.

Per dare la maggior incisività possibile alla Golden rule è stato previsto che il suo recepimento debba avvenire con una disposizione di diritto interno con effetto vincolante, possibilmente costituzionale (art. 3, par. 2)339_{. Non solo. Con il limite}

del rispetto delle prerogative dei parlamenti nazionali, è altresì stabilito che le parti diano attuazione al meccanismo automatico di correzione secondo le indicazioni fornite dalla Commissione. A essa, inoltre, viene affidato il compito di valutare (tramite una relazione) l'adempimento degli obblighi pattizi ora richiamati, mentre sono gli Stati membri a dove adire la Corte di Giustizia affinché venga comminata una sanzione nel caso in cui ciò si verifichi340_.

Diverse critiche sono state mosse in dottrina rispetto a queste previsioni. É stato infatti osservato che esse non garantiscano l'effettiva attuazione delle regole

338 _{In altre parole se l'iniziativa della Commissione non viene respinta dalla maggioranza qualificata}

degli Stati membri della zona euro, essi sono giuridicamente vincolati a sostenere le proposte e le raccomandazioni dell'istituzione UE. Da ciò chiaramente discende che nel caso in cui il vincolo non dovesse essere rispettato si verificherà la violazione di un obbligo di diritto internazionale. Bisognerebbe comunque chiedersi sino a che punto una previsione di questo genere possa vincolare la volontà statale.

339 _{La scelta di inserire all'interno della Costituzione la regola del pareggio di bilancio era già stata}

assunta, seppur in forma non vincolante, con il Patto Euro Plus, infatti al momento della firma del Trattato molti stati avevano già intrapreso iniziative di revisione costituzionale in tal senso, come ricordato da G.M.RUOTOLO,ult. op. cit., p. 453. È stato comunque osservato che questa previsione, per quanto costituisca l'unica vera innovazione contenuta del Trattato di Bruxelles, non era necessaria. La regola del pareggio era infatti già valida per gli Stati Membri in virtù di quanto previsto dal diritto unionale. Il suo inserimento in un accordo internazionale ha invece causato un irrigidimento rispetto alla possibilità di una sua futura revisione (visto che per la sua modifica sarebbe necessaria l'unanimità), così G.L.TOSATO,Il Fiscal Compact, cit., web.

340 _{In questo caso sembrerebbe configurasi un vero e proprio obbligo giuridico. Tale ipotesi è}

confortata dalla formulazione della disposizione nella quale si afferma che uno o più parti «adiranno la Corte di Giustizia», mentre nel periodo successivo viene specificato che «una parte contraente può adire la Corte». Il testo farebbe quindi pensare che i redattori abbiano voluto distinguere le due ipotesi. Contra R.DICKMANN,Le regole della governance economica europea e il pareggio di bilancio in Costituzione, cit., p. 39; L. S. ROSSI, ult. op. cit., web. Gli autori ritengono che anche nel caso in cui la relazione della Commissione sia negativa gli Stati possano decidere se adire o meno la Corte. A seguire tale impostazione, però, non vi sarebbe una differenza qualitativa tra le due ipotesi contemplate dal primo paragrafo dell'art. 8, in entrambi i casi la possibilità di agire sarebbe rimessa alle valutazioni discrezionali degli Stati, inoltre ne discenderebbe una netta svalutazione del ruolo della Commissione che, invece, è decisamente rafforzato da questa disciplina, come sostenuto da R.PEREZ,Il Trattato di Bruxelles e il Fiscal Compact, in Giornale dir.amm., 5/2012, p. 472.

Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari

101 previste dal Fiscal Compact perché oggetto del controllo non è il rispetto delle regole in materia di bilancio, ma solo la loro trasposizione nel diritto interno341_.

Tuttavia non si può negare che le disposizioni ora in disamina rivelino, comunque, un punto di svolta nel processo di enforcement dei vincoli sulla finanza pubblica. A partire da questo momento, infatti, anche le autorità nazionali, in particolare le Corti Costituzionali, diventano (o dovrebbero diventare) custodi del rispetto della regola del pareggio di bilancio342_{, cessa così il ruolo dell'Unione di}

unico garante del rigore contabile343_.