6. I meccanismi di assistenza finanziaria
6.1. Il meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (MESF) e il Fondo
Come già visto, l'irrompere della crisi ha colto l'Europa impreparata: le carenze della disciplina in materia fiscale hanno infatti impedito all'Unione di poter reagire in maniera adeguata. Così per riuscire a evitare il fallimento della Grecia, senza violare la regola del no bail out298(art. 125 TFUE), si è deciso di ricorrere ad
un sistema di prestiti bilaterali coordinati: il Loan Facility Agreement e l'Intercredior Agreement299. In seguito, scongiurato il pericolo default per lo Stato ellenico, le istituzioni europee hanno avvertito la necessità di introdurre dei meccanismi ordinari di soccorso finanziario che fossero pienamente conformi al diritto primario300.
normativa in materia finanziaria (in particolare al PSC); nell'altro, invece, viene valorizzato il fatto (appena richiamato) che durante la crisi sia stato il Consiglio a elaborare gli indirizzi essenziali della politica unionale. In altre parole, i due orientamenti si riferiscono, rispettivamente, all’assetto in potenza (che emerge dal quadro normativo) o a quello in atto (che ha caratterizzato la fase di “gestione della crisi”).
298 Sulla regola del no bail out, si veda supra § 1.1.
299 Il primo è un accordo stipulato dalla Grecia e gli altri Stati della zona euro. Per ricevere la prima
tranche il paese ellenico ha dovuto sottoscrivere un programma coordinato dalla Commissione
europea nel quale sono state individuate le riforme economiche e finanziarie da attuare, mentre l'erogazione delle restanti parti è stata subordinata all'attuazione del piano. Il secondo è un patto stipulato tra le parti dell'Unione monetaria con il quale vengono individuati diritti e doveri con riferimento al programma di prestiti bilaterali. L'Italia ha adempiuto agli obblighi contratti in sede sovranazionale con il decreto legge n. 67 del 2010. Su punto si veda G.NAPOLITANO,L'assistenza finanziaria europea e lo Stato "co-assicuratore", in Giornale dir. amm., 10/2012, p. 1089.
300Il tema dei meccanismi di assistenza finanziaria potrebbe sembrare estraneo all'oggetto di questo
studio. In realtà vi sono diversi motivi che ne rendono necessaria la trattazione. In primo luogo essi mettendo a disposizione degli stati nuove risorse determinano un mutamento dei saldi contabili. Inoltre, la loro attivazione è subordinata all'accettazione, da parte del beneficiario, di condizioni in grado di incidere sulla decisione di bilancio.
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
88 La prima soluzione in tal senso è intervenuta con il regolamento n. 407 del 2010, con in quale è stato istituito il meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (MESF), ossia un fondo di garanzia finanziato con le risorse dell'Unione301, per un valore complessivo di 60 miliardi di euro, che opera mediante
concessione di prestiti o linee di credito302. Come base giuridica dell'atto normativo
è stato indicato l'art. 122, par. 2, TFUE in virtù del quale «qualora uno Stato membro si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo [...]» può essere concessa «a determinate condizioni un'assistenza finanziaria dell'Unione allo Stato membro interessato». Trattati essenziali di questo strumento pertanto, come appare evidente, sono la condizionalità e la sua straordinarietà, ragione questa che ha determinato la sua durata limitata nel tempo303. La ratio di questo istituto,
contrariamente a ciò che potrebbe sembrare ictu oculi, non va ricercata in motivi di tipo solidaristico, ma nella volontà di evitare che il crollo di un sistema finanziario nazionale possa produrre effetti negativi anche per gli altri mediante contagio.
La concessione dell'assistenza avviene mediante delibera (a maggioranza qualificata) del Consiglio su proposta della Commissione, mentre non è previsto alcun intervento da parte del Parlamento europeo. Inoltre, l'erogazione delle risorse è subordinata alla sottoscrizione di un memorandum nel quale vengono indicate le condizioni di politica economica che lo Stato deve rispettare (art. 3), pena la revoca di quanto già disposto304. Occorre inoltre ricordare che il meccanismo può essere
azionato solo su richiesta del paese che intenda beneficarne: non è cioè stata
301 Sulle vicende riguardanti l'istituzione del fondo si rinvia a M.GNES,E.CHITI,Cronache europee
2010, in Riv. trim. dir. pubbl., 3/2011, web.
302 Con ciò si intende la possibilità per di poter ottenere fondi entro un limite massimale e per un
determinato periodo.
303 Dalla lettura dell'art. 122 TFUE appare evidente che gli interventi debbano avere una durata
circoscritta, per tale ragione «le misure devono essere regressive, nel senso che esse devono ridursi con il superamento dell'emergenza», così G. CONTALDI,ult. op.cit., p. 823.
304 Le condizioni per l'erogazione dell'assistenza sono definite dalla Commissione e dalla BCE (art.
3, parr. 3 e 4), esse inoltre possono essere riviste durante l'esecuzione (art. 3, par. 7) su deliberazione del Consiglio. La dottrina è orientata a ricostruire i contenuti del memorandum in termini di veri e propri obblighi di diritto internazionale, così G. M. RUOTOLO, La costituzione economica dell'Unione europea al tempo della crisi globale, cit., p. 449.
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89 prevista la possibilità di iniziativa da parte dell'Unione. Tale impostazione si giustifica per due differenti motivi: si è voluto evitare che l'intervento potesse apparire paternalistico e, inoltre, si è ritenuto che tra le prerogative sovrane nazionali rientrasse anche quella di poter decidere di fallire, per quanto tale scelta produrrebbe effetti sfavorevoli anche per le altre economie statali305.
Durante la riunione del Consiglio del 9 e 10 maggio 2010 è stata manifesta la necessità di reperire ulteriori risorse facendo ricorso a un veicolo speciale avente una durata limitata nel tempo. Per tali ragioni, con un Trattato internazionale, viene istituito il Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF): una società di diritto lussemburghese avente come azionisti tutti paesi che aderiscono alla moneta unica. Questa soluzione costituisce un unicum nel panorama giuspubblicistico comunitario, non vi sono altre ipotesi, infatti, in cui uno strumento di diritto privato sia stato utilizzato per il perseguimento di obiettivi di public policy, ossia la stabilità finanziaria delle parti contraenti306.
Le risorse a disposizione del fondo non vengono reperite attraverso il conferimento diretto di denaro da parte dei paesi aderenti, ma tramite l'emissione di
bonds da questi garantiti, non stupisce che tale operazione sia stata quindi
fortemente condizionata dal giudizio delle agenzie di rating307.
L'assistenza, anche in questo caso, è concessa su richiesta di una parte ed è subordinata alla sottoscrizione del memorandum of understanding, redatto dalla Commissione, e può consistere in supporto del credito, in favore delle emissioni primarie, oppure nella creazione di uno o più fondi di coinvestimento.
Il modello adottato da MESF e FESF è stato considerato inadeguato. Esso, occorre ribadirlo, rappresenta comunque una soluzione di tipo emergenziale, la cui finalità principale è stata quella di evitare che la crisi potesse travolgere il sistema finanziario europeo. La precarietà di questi strumenti è del resto testimoniata dal
305 Come è stato evidenziato da G.NAPOLITANO,ult. op. cit., p. 1091. 306 L'osservazione è di G.M.RUOTOLO,ult. op. cit., p. 450.
307 Infatti ha suscitato notevole clamore il declassamento del fondo dalla classe AAA a quella AA+,
come riferito da F.SAVASTANO,Il Fondo europeo di stabilità: un elemento propulsivo della nuova Europa, in federalismi.it, 3/2012, p. 5.
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
90 fatto che per entrambi sia stata prevista una scadenza, del resto sarebbe stato difficile adottare soluzioni più durature senza incorrere nella violazione del diritto primario.
Partendo da tali premesse, tra le istituzioni matura il convincimento che in situazioni economiche avverse gli Stati non possono essere abbandonati al loro destino e che, pertanto, a misure che operano ex ante si dovrebbe affiancare un meccanismo istituzionalizzato e definitivo da attivare al verificarsi di gravi patologie della finanza pubblica.