7. La decisione di bilancio nelle fonti sub – costituzionali
7.3. Le riforme degli anni ’90
Il processo di riforma della normativa contabile non si arresta durante gli anni ‘90. Al contrario, infatti, le vicende politiche (passaggio dal sistema proporzionale a quello maggioritario), i mutamenti istituzionali (accelerazione del processo di integrazione europea) e la situazione finanziaria del paese richiedono al legislatore ulteriori interventi che adeguino il processo deliberativo, in materia finanziaria, al complesso contesto in cui esso si sviluppa e lo rendano idoneo a raggiungere gli ambiziosi obiettivi di politica finanziaria che l’Italia è chiamata a conseguire.
193 M.V.ZANGANI,ult. op. cit., p. 650. In dottrina è stato sostenuto che, alla luce dell’evoluzione
dell’ordinamento sarebbe stato opportuno eliminare, o limitare fortemente, la possibilità per il Parlamento di emendare i documenti contabili, G.ARCONZO,Le scelte di finanza pubblica in una «democrazia decidente»: alla ricerca di un nuovo ruolo per Parlamento e Governo, in Quad. cost.,
4/2008, p. 820 – 821.
194 G.RIVOSECCHI,ult. op. cit., p. 295. L’autore ritiene infatti che con il DPEF si instauri tra
Parlamento e Governo un «reciproco vincolo rispetto al mantenimento di determinati obiettivi in termini di conti pubblici, […] che, per molti versi rinvia al rapporto fiduciario instaurato ex art. 94 Cost.».
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52 Un primo passo in tal senso viene compiuto con la legge n. 94 del 3 aprile 1997 (c.d. Legge Ciampi). Il provvedimento, pur non apportando significative modifiche al quadro normativo vigente, consolida il controllo del Gabinetto sulla decisione di spesa e aumenta la trasparenza delle decisioni di spesa dei Ministeri195.
A questo primo intervento fa eco a breve distanza quello, ben più significativo, della legge n. 208 del 25 giugno 1999. Alla base di questa legge non vi è la volontà solo di semplificare e razionalizzare il procedimento deliberativo riguardante il bilancio, ma anche l’idea che alla logica del risanamento dei conti pubblici, superata la fase più critica, si debba affiancare quella dello sviluppo economico196. La misura più significativa adottata con legge 208, cit., è l’abolizione
del collegato di sessione197: la legge finanziaria ridiviene dunque la sede della
manovra e, per tale motivo, ne vengono ridefiniti i contenuti. Invertendo l’impostazione che aveva caratterizzato questo istituto sin dal suo momento genetico198, con la novella del 1999 viene riconosciuta la possibilità di inserire nella
legge finanziaria norme che determinino effetti finanziari negativi, purché non
195 L. GIOVANELLI,Contabilità di Stato e sistema europeo dei conti (SEC95) nella prospettiva
comunitaria, Milano, 2006, p. 39. La dottrina ha criticato l’impostazione della legge 94, cit., per
l’indifferenza che essa mostra nei confronti della disciplina comunitaria in tema di finanza pubblica, R.PEREZ,La riforma della finanza pubblica e la legge n. 94 del 1997, in Giornale dir. amm., 10/1997, p. 910.
196 C.FORTE,La riforma degli istituti relativi alla manovra di finanza pubblica, in Riv. dir. fin.,
1/2000, web.
197 La semplificazione della struttura della decisione di bilancio avviene quindi attraverso
l’eliminazione di uno dei suoi elementi essenziali. La legge 208, cit., contiene comunque ulteriori elementi significatici di tipo innovativo, per una loro dettagliata analisi si rinvia a N.LUPO,Le procedure di bilancio dopo l’ingresso nell’Unione economica e monetaria, in Quad. cost., 3/1999,
p. 523 ss.; R.PEREZ,La riforma del processo di bilancio, in Giornale dir. amm., 10/1999, p. 921 ss.;
A. PALANZA,Una nuova legge e un ordine del giorno per la riorganizzazione del processo di bilancio come metodo della politica generale (legge 25 giugno 1999, n. 208), in Rass. parl., 1/1999,
p. 635 ss. In dottrina è stato inoltre rilevato che la nuova disciplina contabile, inoltre, rileva una forte tensione verso l’ordinamento comunitario (ciò emergerebbe in particolare dall’adattamento della scansione della procedura nazionale alle scadenze imposte in sede comunitaria), A.MUSUMECI,La legge finanziaria, cit., p. 104. Si potrebbe dire, insomma, che in un certo modo la riforma del 1999
costituisca un’anticipazione del “Semestre europeo”.
198 La legge finanziaria nata per riuscire a controllare i disavanzi diviene, con la riforma del 1999,
uno strumento per favorire l’espansione degli investimenti, C.FORTE,ult. op. cit., web. In realtà
laddove si consideri che l’istituto è nato per conferire elasticità alla manovra di bilancio si potrebbe sostenere che la legge 208, cit., in realtà ripristina l’originaria funzione della finanziaria.
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53 abbiano carattere localistico o microsettoriale. Si coglie, in questo modo, il passaggio da un’impostazione orientata al solo risanamento a una che dimostra una certa tensione verso la crescita e pertanto a una nuova espansione ed elasticità delle politiche di bilancio. Inoltre, per scongiurare un utilizzo improprio della legge finanziaria, viene altresì previsto che al suo interno non possano essere contenute disposizione di carattere ordinamentale e organizzativo (a meno che non apportino un rilevante miglioramento ai saldi199) e deleghe al Governo.
Le opportunità che scaturiscono dalla legge 208, cit., sono quindi notevoli: fissati i tratti essenziali della decisione di bilancio nel DPEF200, la legge finanziaria
potrebbe divenire uno strumento di particolare importanza a disposizione dell’Esecutivo e del Parlamento per il perfezionamento delle politiche finalizzate (congiuntamente) alla tutela della stabilità della finanza pubblica e allo sviluppo economico del paese. Tali potenzialità rimangono tuttavia inespresse. Sin dalla prima applicazione della nuova disciplina sembra infatti replicarsi lo schema della finanziaria omnibus: non solo lievitano i suoi contenuti, ma al suo interno vengono collocate disposizioni eterogenee e microsettoriali. Il Gabinetto, insomma, utilizza, come nel passato, il provvedimento per “bypassare” il procedimento legislativo ordinario, superando in questo modo qualsiasi ostacolo che potrebbe così sorgere in sede parlamentare201. Ma vi è di più. A partire dal 2004 il Governo, ricorrendo a
199 A tal proposito è stato messo in luce dalla dottrina che per quanto la nuova disciplina non precluda
astrattamente in modo assoluto la previsione di disposizione che dispongano meri tagli di spesa, è in realtà assai complesso riuscire a individuare quali norme abbiano un «rilevante contenuto del miglioramento dei saldi», N.LUPO,ult. op. cit., p. 533.
200 I commentatori hanno giustamente individuato nel DEPF il punto di massimo rilievo nella
definizione dell’indirizzo della decisione di bilancio, esso infatti si configura come il luogo in cui trova sintesi la dialettica tra Governo e istituzioni comunitarie, nonché tra Governo e Parlamento, A.PALANZA,ult. op. cit., p. 649; A.MUSUMECI,ult. op. cit., p. 105 ss.
201 In dottrina è stato affermato che la legge finanziaria è divenuta «un atto normativo mostruoso e
incostituzionale» a causa della debolezza dei governi, G.ZAGREBELSKY,La finanziaria, una legge “speciale”, in lavoce.info, 09/1/2007; L. LORELLO,Le legge finanziaria e gli equilibri della forma di governo in Italia, p. 351. Per uno studio organico sulla prassi con riferimento alla formazione
della decisione di bilancio in questo periodo storico (ma non solo) si veda C. BERGONZINI,
Parlamento e decisione di bilancio, Milano, 2014, p. 51 ss. Si deve inoltre segnalare che il Governo
anticipa gran parte della manovra attraverso provvedimenti d’urgenza, emerge in tal modo l’inidoneità della legge finanziaria ad essere utilizzata come strumento anticongiunturale, P. GAMBALE,D.PERROTTA,I profili problematici delle procedure di bilancio nella recente evoluzione
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54 una prassi contra Constitutionem202, sostituisce il testo dell’atto normativo con un
maxiemendamento203 sul quale, poi, pone la fiducia. Il risultato che in tal modo si
ottiene è quello di «strozzare il dibattito in Commissione, ridurre al minimo l’intervento in aula – facendo decadere tutti gli emendamenti presentati – e disciplinare al contempo la maggioranza»204.