L’orientamento del BVerfG in materia di integrazione europea

Lissabon Urteil.

Sul tema dei rapporti tra Stati e Unione Europea è stata indubbiamente la Costituzionale tedesca ad aver reso i contributi più significativi. Essa, infatti, è da sempre intervenuta nei momenti più importanti del processo di integrazione europeo, dando vita, con le sue sentenze, ad una elaborazione teorica che costituisce un punto di riferimento essenziale per la ricostruzione dei rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamenti interni. I giudici costituzionali tedeschi, aderendo alla teoria dualista, affermano il primato del diritto unionale, seppur nei limiti consentiti dal diritto interno. Si ritiene cioè che tale rapporto di supremazia, alla cui base vi è una presunzione di compatibilità tra le disposizioni dei due ordinamenti, venga a

363 _{Come si noterà, l'analisi ora proposta non tiene in considerazione alcune significative pronunce}

con le quali le Corti Costituzionali hanno vagliato la legittimità delle leggi statali adottate, in attuazione del progetto europeo, per ridurre il deficit e la compressione dei diritti sociali che ne è derivata. Per quanto di estremo interesse, esse sono estranee all'oggetto di questo studio. Per una rassegna di queste sentenze si rinvia ex multis a T.ABBIATE,Le Corti e la crisi: la giurisprudenza dei "PIIGS", in Dir. pubbl. comp. eur., 1/2013, p. 515 ss.

Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari

107 cessare qualora una norma sovranazionale non rispetti i diritti fondamentali, la c.d. "clausola di eternità"364_{, o l'identità costituzionale dello Stato}365_.

Questo paradigma ha trovato conferma nella celebre sentenza Lissabon366_.

In tale occasione il Bundesverfassungsgericht, pur affermando la piena conformità del Trattato di Lisbona alla Legge fondamentale tedesca, ha dichiarato l'illegittimità della legge sul rafforzamento e l'allargamento dei diritti del Bundesrat e del

Bundestag, approvata insieme a quella di ratifica367_{. Si è infatti affermato che l'atto}

normativo non garantisse un'adeguata partecipazione del parlamento all'elaborazione dell'indirizzo da esprimere in seno alle istituzioni dell'Unione nei

364 _{La "clausola di eternità" è contenuta all'art. 79, terzo comma, della Costituzione tedesca. Essa}

sottrae i principi basilari di struttura dello Stato da qualsivoglia revisione costituzionale, sul punto si veda A.ANZON,Principio democratico e controllo di costituzionalità sull'integrazione europea

nella "sentenza Lissabon" del Tribunale costituzionale federale tedesco, in Giur. cost., 6/2009, web.

365 _{Quella richiamata è chiaramente la dottrina Solange che, per evidenti ragioni di sintesi, non può}

essere oggetto di trattazione approfondita in questa sede. Si ricordi, comunque, che essa è il frutto di una lunga elaborazione che prende le mosse dalla c.d. sentenza Solange I (BVerfG, 29 maggio 1976); per quanto il suo nucleo essenziale non sia mai stato rivisto, la giurisprudenza della Corte di

Karlsruhe, nel corso tempo, ha avuto modo di fornire una serie di chiarimenti e precisazioni sul

punto. Per una ricostruzione di questa giurisprudenza si rinvia a J. ZILLER,Solange III, ovvero la Europarechtsfreundlichkeit del Bundesverfassungsgericht. A proposito della sentenza della Corte

Costituzionale federale tedesca sulla ratifica del Trattato di Lisbona, in Riv. it. dir. pubbl. com.,

5/2009, web.

366 _{Che la sentenza ora citata sia in conformità con la precedente giurisprudenza del BVerfG è}

opinione diffusa da parte della dottrina, sul punto ex multis R.CAPONI,Democrazia, integrazione europea, circuito delle corti costituzionali (dopo il Lissabon-Urteil), in Riv. it. dir. pubbl. comunit.,

2/2010, web. Tuttavia non sono mancati i commentatori che riconoscono nel provvedimento un punto di rottura con l'orientamento consolidato, di tale avviso ex multis M.P.CHITI,Am Deutschen Volke. Prime note sulla sentenza del BundeVerfassunGericht del 30 giugno 2009 sul Trattato di

Lisbona e la sua attuazione in Germania, in Astrid online, p. 2 ss.

367 _{La lettura sul Lissabon Urteil è sterminata, una valida sintesi è contenuta in E.CANNIZZARO,M.}

E. BARTOLINI, Continuità, discontinuità e catastrofismo. Sulle reazioni della dottrina al

Lissabonurteil, in Dir. Un. Eur., 1/2010, web. Gli autori, svolgendo un'analisi «di terzo livello», individuano i due principali orientamenti assunti dalla dottrina nel commentare la sentenza: quello dei «catastrofisti» e quello dei «continuisti», per i primi la Corte, ribadendo la natura derivata dell'ordinamento comunitario, avrebbe determinato una battuta d'arresto del processo d'integrazione; per i secondi, invece, dovrebbe essere valorizzato il dispositivo del provvedimento (rispetto alla motivazione) che ha riconosciuto la possibilità di ratificare il Trattato.

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108 casi di "sviluppo dinamico"368 _{dei Trattati, causando, in tal modo, una lesione del}

principio democratico369_.

Le conclusioni del Tribunale di Karlsruhe si fondano sull'idea che gli Stati membri siano i «Signori dei Trattati» sui quali l'Unione si fonda e che, nel diritto interno, tale signoria debba essere esercitata dalle assemblee legislative, in quanto titolari del potere costituente370_{. Da ciò la conclusione di considerare illegittima}

un'eccessiva espansione delle prerogative decisionali dell'Esecutivo.

Quanto affermato, inoltre, non deve portare a ipotizzare che il provvedimento interpreti la volontà, da parte delle istituzioni tedesche, di rallentare il processo di integrazione371_{. Nello stesso provvedimento, infatti, viene}

riconosciuta (apertis verbis) la possibilità che le competenze unionali possano produrre effetti anche con riferimento alle aree maggiormente connesse alla sovranità nazionale372_{. Viene però precisato che in tali ipotesi deve essere lasciato}

agli organi statali un certo margine di autonomia all'interno del quale poter determinare il proprio indirizzo. Con riferimento alla decisione di bilancio, ad esempio, viene specificato che per quanto siano da considerarsi legittimi i vincoli

368 _{Ossia nelle ipotesi di procedura di revisione semplificata, clausole passerella, clausola di}

flessibilità, c.d. freni di emergenza.

369 _{In dottrina è stato rilevato che il problema affrontato dal BVerfG ha una rilevanza sul profilo del}

diritto interno: esso, infatti, riguarda l'equilibrio decisionale, tra Parlamento e Governo, sulla determinazione degli indirizzi da assumere in seno alle istituzioni dell'Unione. Questa osservazione è di G. L.TOSATO, L'integrazione europea è arrivata al capolinea? A proposito del recente

"Lissabon Urteil", in Astrid online, p. 2. Contra M.P.CHITI,ult. op. cit., p. 1. Secondo l'autore il provvedimento non si limita a trattare il tema dell'integrazione tra i due ordinamenti con un prospettiva rilevante solo dal punto di vista del diritto interno, ma incide sulla «sfera dell'Unione europea».

370 _{Presupposto essenziale di questa impostazione è il concetto, costante nella giurisprudenza}

costituzionale tedesca, dell'Unione Europea intesa come «Unione di Stati» (Staatenverbund) le cui prerogative hanno un fondamento pattizio. Questo orientamento si pone in aperta contraddizione con quello della Corte di Giustizia in virtù del quale l'ordinamento giuridico comunitario sarebbe «di nuovo genere nel diritto» (sentenza Van Gend e Loos c. Amministrazione olandese delle

imposte), sul punto si veda R.CAPONI,ult. op. cit., web.

371 _{L'integrazione europea viene considerata dalla sentenza come una «finalità costituzionalmente}

obbligatoria, non derogabile». Sul punto si veda G.L.TOSATO,ult. op. cit., web. È stato, però,

efficacemente rilevato che il sì del Tribunale tedesco al Trattato di Lisbona è «circondato da diversi "ma"», così R.CAPONI,ult. op. cit., web.

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109 di finanza pubblica e un'eventuale tassazione sovranazionale, non può essere limitata la potestà parlamentare di individuare la destinazione della spesa e l'ammontare complessivo del prelievo fiscale.

8.2. Le più recenti pronunce sugli atti che regolano la governance economica