Il divieto di indebitamento

L’art. 81, al secondo comma, prosegue affermando che «il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e […] al verificarsi di eventi eccezionali». Chiara ratio della disposizione è quella di limitare l’ulteriore espansione dello stock di debito pubblico nazionale, tra i più alti nel panorama mondiale, così da garantirne la sostenibilità nel futuro471_{. Coerentemente con tale obiettivo, regole dello stesso tenore sono state}

introdotte anche nei confronti delle amministrazioni pubbliche (art. 97, primo comma, Cost.) e delle autonomie territoriali (art. 119, sesto comma, Cost.).

Per quanto l’attenzione da parte dei commentatori, soprattutto in un primo momento, non sia stata notevole, la disposizione ora in disamina costituisce la chiave di volta per comprendere la riforma costituzionale del 2012, essa infatti qualifica il modello di politica di bilancio assunto in Costituzione in maniera più

infatti richiesto il conseguimento di utili) non appena si verifichi un mutamento dello scenario economico.

470 _{Al di là dei vincoli di carattere giuridico, in dottrina è stato osservato che la possibilità di attuare}

politiche in deficit spending è comunque limitata dalla mobilità internazionale dei capitali, M. LUCIANI,ult. op. cit., p. 18.

471 _{Il concetto di «sostenibilità» del debito non è pacifico e non viene chiarito a livello normativo.}

Secondo le indicazioni date dal Fondo Monetario Internazionale il debito è sostenibile quando «il valore attuale degli avanzi primari attesi è uguale allo stock del debito», ossia quando «lo Stato è in grado di ripagare completamente lo stock del debito e gli interessi su esso maturati», sul tema si veda Senato della Repubblica - Servizio studi del Senato, Introduzione del principio di pareggio del bilancio nella Carta Costituzionale. Dossier n. 322. Sul punto si vedano anche U.PANIZZA,Public debt risks in Italy: myths, facts and policies, in Capital Markets Law, 10/2012, p. 2; G.BOTTINO,Il nuovo articolo 97 della Costituzione, in Riv. trim. dir. Pubbl., 3/2014, web; I.MUSU,Il debito pubblico. Quando lo Stato rischia l’insolvenza, cit., ebook.

Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari

139 incisiva rispetto a quanto previsto nel comma precedente472_{. La portata generale}

della regola è piuttosto evidente: la Carta costituzionale, mutando rispetto al passato, manifesta un atteggiamento di netto sfavore rispetto alla possibilità di ricorrere all’indebitamento; così se la disciplina in materia di decisione di bilancio licenziata dall’Assemblea costituente rimetteva al “gioco politico” l’orientamento delle determinazioni in materia contabile, quella attuale esprime una opzione precisa verso il rigore. Contrarre debito, insomma, da opzione liberamente percorribile diventa eccezione473_.

Il testo, la cui formulazione è stata spesso criticata, pone diverse questioni ermeneutiche, prima tra tutte quella riguardante il significato da attribuire all’ espressione «indebitamento». A riguardo si possono sostenere due differenti letture. La prima, la più rigida, in virtù della quale la norma vieterebbe qualsiasi operazione di contrazione di debito pubblico (emissione di debiti e assunzione di mutui). A seguire tale impostazione, è stato osservato, si avrebbe una rapida e sensibile diminuzione del debito pubblico, ma si impedirebbe di rinnovare i titoli in scadenza costringendo così alla realizzazione di manovre fiscali difficilmente sostenibili. Per tale ragione la dottrina maggioritaria ha ritenuto che il secondo comma dell’art. 81 imponga il divieto per il bilancio di presentare un valore negativo con riferimento al saldo dell’indebitamento netto474_{, ossia quello calcolato eliminando dal saldo}

netto da finanziare tutte le entrate e le spese finali che hanno una caratterizzazione

472 _{D.MONE,La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio ed il potenziale vulnus alla teoria}

dei controlimiti, cit., p. 3; F.BILANCIA,Note critiche sul c.d. "pareggio di bilancio", cit., p. 2.

473 _{Anche la formulazione legislativa utilizzata è eloquente: il testo della disposizione, infatti, non}

ha cristallizzato la regola, bensì l’eccezione, così da fissarne la tassatività.

474 _{Il problema è stato affrontato per primo da A.BRANCASI,Il principio del pareggio di bilancio in}

Costituzione, cit., p. 3; ID.,L'introduzione del c.d. pareggio di bilancio: un esempio di revisione affrettata della Costituzione, cit., p. 109. Hanno aderito a questa impostazione G. LO CONTE,

Equilibrio di bilancio, vincoli sovranazionali e riforma costituzionale, cit., p. 153; D.DE GRAZIA,

L'introduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione (tra vincoli europei e zelo del legislatore), cit., p. 2491; G.RIVOSECCHI, Il c.d. pareggio di bilancio tra Corte e legislatore, anche

nei suoi riflessi sulle regioni: quando la paura prevale sulla ragione, cit., p. 2; M. LUCIANI,

L'equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità,

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140 finanziaria e non economica475_{. Tuttavia anche questa interpretazione presta il}

fianco ad alcune critiche. Essa infatti, permettendo il rinnovo dei titoli in scadenza, consente potenzialmente che lo stock di debito, considerato in termini assoluti, rimanga immutato, mentre per quanto riguarda il suo ridimensionamento in rapporto col PIL sarebbe necessario il raggiungimento di livelli di crescita significativi476_.

Anche in questo caso il rigore con il quale viene imposta la regola sembra essere stemperato dalle previsioni che dovrebbero assicurare dei margini di flessibilità. Come visto, infatti, la disposizione permette di ricorrere all’indebitamento al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali.

Con riferimento alla prima eventualità, la deroga di natura congiunturale, l’analisi del testo sembrerebbe ammettere il ricorso all’indebitamento nelle ipotesi di fasi negative del ciclo, senza imporre uno speculare obbligo compensativo al verificarsi di quelle espansive. Questa impostazione, seppur coerente con la lettera della Costituzione, suscita perplessità. Accoglierla, infatti, significherebbe consentire, al ricorrere della condizione ora illustrata, di determinare un peggioramento della condizione debitoria statale senza che a ciò consegua, al cessare della situazione eccezionale, alcun impegno di segno opposto: si rinuncerebbe in questo modo, in larga parte, all’obiettivo per cui l’intervento normativo è stato concepito, ossia la riduzione dello stock di debito pubblico. Per tale ragione si ritiene più convincente l’orientamento secondo il quale il ricorso alla flessibilità, in contesti recessivi, dovrebbe essere accompagnato dal conseguimento

475 _{Sul concetto di indebitamento netto si veda G.VEGAS,Il bilancio pubblico, cit., p. 161. La}

determinazione di questo saldo avviene sostanzialmente escludendo tutte le operazioni di intermediazione finanziaria iscritte a bilancio «nelle quali lo stato agisce come una sorta di banchiere».

476 _{A.BRANCASI,Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione, cit., p. 3; ID.,L'introduzione}

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141 di obiettivi fiscali di maggior rigore, attraverso il conseguimento di avanzi di bilancio, nei periodi in cui la congiuntura economica è favorevole477_.

Più semplice è invece definire la categoria degli «eventi eccezionali», è la stessa legge costituzionale infatti (art. 5, primo comma, lett. d) a chiarire che per tali debbano intendersi «gravi recessioni economiche», «crisi finanziarie» e «gravi calamità naturali». Questi concetti, inoltre, vengono ulteriormente declinati dalla legge 243 del 2012 (art. 6, comma 2) dove si afferma che, coerentemente con l’ordinamento dell’Unione Europa478_{, per eventi eccezionali si intendono «periodi}

di grave recessione economica relativi anche all’area dell’euro o all’intera Unione Europea» ed «eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del paese»479_.

Il ricorso a questa “clausola di flessibilità” deve essere preceduto dal parere della Commissione (art. 6, comma 2, legge n. 243 del 2012) ed è, inoltre, subordinato all’autorizzazione, espressa a maggioranza assoluta480_{, da ciascuna}

Camera481_{, perché essa venga concessa è quindi necessario che l’iniziativa}

477 _{D.MORGANTE,La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, cit., p. 18. L’autore ritiene che}

questa soluzione interpretativa sia più coerente con gli obblighi assunti dall’Italia in sede europea e internazionale. Viene fatto riferimento in particolare al vincolo del “pareggio” o “avanzo” dettato dal Fiscal Compact (art. 3) e al principio di leale collaborazione (art. 4, par. 3, TUE) che, come noto, impone agli Stati membri di adottare (o meno) tutte le misure necessarie per l’esecuzione del diritto unionale.

478 _{Le definizioni date dalla legge n. 243 del 2012 ricalcano infatti quelle contenute all’art. 1, par. 2,}

del Reg. 1177/2011 e all’art. 3, par. 3, TSCG.

479 _{Si ricordi che eccezioni dello stesso tenore al principio del pareggio di bilancio sono state previste}

anche da Buchanan nel suo modello costituzionale di bilancio, vedi supra § 2, Cap. I.

480 _{Tale autorizzazione, secondo la dottrina maggioritaria, viene concessa con atto bicamerale non}

legislativo, così N. LUPO, Il nuovo articolo 81 della Costituzione e la legge «rinforzata» o «organica», in AA.VV.,Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità. Atti del LVIII Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, cit., p. 451 ss.; A.

MORRONE,Pareggio di bilancio e stato costituzionale, cit., p. 9.

481 _{Il tenore letterale della disposizione, vista la posizione dell’inciso, suggerisce che}

l’autorizzazione camerale sia richiesta solo nell’ipotesi di «eventi eccezionali», di diverso avviso sembra essere F.BILANCIA,ult. op. cit., p. 2. L’autore infatti critica la scelta di subordinare il ricorso

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142 dell’Esecutivo goda di un rilevante consenso all’interno del Parlamento482_{. Lo}

scostamento dagli obiettivi di finanza pubblica, inoltre, deve essere accompagnato dall’impegno di conseguire il loro raggiungimento nell’imminente futuro, è infatti previsto che congiuntamente alla richiesta il Gabinetto presenti un piano di rientro (art. 6, comma 3, legge n. 243 del 2012).

Alla luce di quanto riportato sino a questo momento, è ragionevole ipotizzare che i margini a disposizione del Governo per attuare politiche in extra-

deficit siano invero ristretti, sembrerebbe pertanto che si tratti di un’ipotesi

eccezionale avente un rilievo tutto sommato marginale. La disciplina ora illustrata sottrae allo Stato, quindi, uno degli strumenti essenziali per la politica economica. Tali conclusioni appaiono ancora più evidenti laddove si consideri che il Legislatore della riforma, nonostante i numerosi suggerimenti in tal senso, non ha voluto includere nel testo costituzionale la c.d. Golden rule, ossia la possibilità di contrarre debito per finanziare la spesa per investimenti e, quindi, la crescita economica del paese483_.