La decisione di bilancio «euronazionale»

La legge 196, cit., lascia sostanzialmente inalterata la struttura “bifasica” (voluta con la legge 362, cit.) della decisione di bilancio tenendo ferma la distinzione tra momento programmatico e momento allocativo; tuttavia, alla luce delle previsioni del Semestre europeo, la disciplina viene interamente ridefinita in modo da garantire alle istituzioni europee, oramai divenute “attori ordinari” del processo di bilancio, di esercitare le prerogative di cui sono titolari586_.

583 _{Art. 13, legge n. 196 del 2009. Per la prima volta, inoltre, viene coinvolto in modo significativo}

nelle attività di monitoraggio anche il Parlamento: è infatti previsto che Camera e Senato possano stipulare delle intese per esercitare questa funzione. Da ultimo con la legge n. 163 del 2016 la possibilità di consultare la banca dati è stata riconosciuta anche ai singoli parlamentari.

584 _{In precedenza il bilancio dello Stato, a causa del divario tra gestione di bilancio e gestione di}

tesoreria, consentiva una visione solo parziale dello stato dei conti pubblici, sul punto si vedano G. RIVOSECCHI,ult. op. cit., web; A.PASSARO,ult. op. cit., p. 69.

585 _{La decisione di bilancio è definita «euronazionale» da G.RIZZONI,Il “semestre europeo” tra}

sovranità di bilancio e autovincoli costituzionali: Germania, Francia e Italia a confronto, cit., p. 7.

586 _{Il timing della procedura di bilancio, come disciplinato dalla legge 196 del 2009, è stato}

modificato due volte. La prima, per adeguare la disciplina contabile italiana al Semestre europeo, con la legge n. 39 del 7 aprile 2011, per un commento sull’intervento normativo si vedano A.VILLA,

Le nuove norme di contabilità pubblica. Il commento, in Giornale dir. amm., 9/2011, p. 941 ss.; A.

PASSARO,La “contro-riforma” del bilancio dello Stato: una contabilità rinnovata nella prospettiva europea, in Riv. it. rag. econ. az., Luglio – Agosto, 2012, p. 358 ss. La seconda, con la legge n. 163

del 4 agosto 2016, che allo stesso modo ha (tra l’altro) modificato la scansione procedimentale per garantire la coerenza tra normativa statale e unionale.

Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari

169 Gli strumenti essenziali della programmazione sono il Documento di economia e finanza (DEF)587 _{e la sua nota di aggiornamento (Nodef). La funzione}

fondamentale del primo, in ossequio al metodo della programmazione, è quello di individuare ex ante le linee essenziali dell’indirizzo politico economico (ma non solo) nel successivo triennio: si evita in questo modo, come visto, che l’azione di governo sui conti pubblici sia disorganica e limitata alla contingenza.

Il DEF ha una struttura tipica ed è articolato in tre sezioni. La prima contiene il Programma di Stabilità (PdS): al suo interno devono essere indicati gli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico, le previsioni in materia di politica economica e l’aggiornamento di quelle fatte in precedenza, facendo riferimento anche al contesto internazionale588_{. La seconda sezione, invece,}

comprende tutte le informazioni precedentemente riportate all’interno della relazione su economia e finanza pubblica. Infine, nell’ultima parte (la terza) viene riportato il Programma nazionale di Riforma (PNR), ossia l’illustrazione delle principali riforme che il paese intende realizzare, lo stato di avanzamento di quelle già approvate e le ipotesi circa effetti che esse produrranno sulla crescita economica, sul rafforzamento della competitività del sistema economico e sull’aumento occupazionale589_.

Come si è avuto modo di notare in precedenza il DEF costituisce uno snodo essenziale della decisione di bilancio: esso rappresenta infatti il momento di sintesi politica in cui Governo e Parlamento, in ossequio ai principi della forma di governo monista, co-determinano i contenuti essenziali della decisione di bilancio e, in modo particolare, fissano i vincoli entro i quali attenersi nelle deliberazioni

587 _{Il DEF sostituisce il Documento programmatico di economia e finanza (Dpef) previso per la}

prima volta dalla legge n. 362 del 1988. Sulla funzione di questo documento si rinvia a quanto già detto nelle pagine precedenti (vedi supra § 6.2., Cap. I).

588 _{I contenuti necessari di questa sezione, più numerosi rispetto a quelli ora illustrati, sono indicati}

all’art. 9, comma 1, della legge n. 196 del 2009. Per un’analisi approfondita dei contenuti del DEF si rinvia a R.DICKMANN,La seconda riforma della legislazione di finanza pubblica in conseguenza delle esigenze della governance economica europea, in federalismi.it, 8/2011, p. 10 ss.

589 _{Degno di nota è il fatto che da ultimo, con la legge n. 163 del 2016, è stato previsto l’inserimento}

Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari

170 successive590_{. Occorre a questo punto chiedersi se questa impostazione è ancora}

valida nel nuovo impianto normativo.

Per dare una risposta a questo interrogativo è opportuno ricordare come viene scandita, per mezzo dell’intarsio tra legge contabile e diritto eurounitario, la fase programmatica. Il DEF viene redatto dall’Esecutivo sulla base delle indicazioni fornite dal Consiglio591_{, e deve essere presentato (ogni anno) alle Camere entro il}

10 aprile perché lo discutano e votino, con un’apposita risoluzione592_{, entro il 30}

dello stesso mese593_{. In seguito alla sua approvazione il DEF viene quindi}

sottoposto all’esame della Commissione e del Consiglio che entro tre mesi, all’esito di una valutazione globale seppur ancorata a parametri di tipo numerico, formulano nei confronti dello Stato osservazioni e raccomandazioni594 _.

All’esito del giudizio delle istituzioni europee, il Governo deve quindi predisporre e sottoporre al Parlamento (entro il 27 settembre) la Nota di aggiornamento del DEF contenente l’eventuale ridefinizione degli obiettivi programmatici, gli obiettivi del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale, i rilievi formulati in sede unionale e le modalità in cui si intende provvedere a riguardo. Con l’approvazione della Nota si conclude quindi la fase «programmatica» e inizia la “sessione parlamentare” deliberativa che trae avvio, entro il 20 ottobre, con la presentazione da parte del Gabinetto del disegno di bilancio.

590 _{Vedi supra § 7.2., Cap. I.}

591 _{Nel caso in cui il Governo intenda basare la sua decisione di bilancio su dati differenti rispetto a}

quelli forniti dalla Commissione deve motivare la sua scelta (art. 3, Regolamento UE 1466 del 1997, come modificato dall’art. 1, punto 6, lett. c, Regolamento UE 1175 del 2011).

592 _{Non si tratta pertanto di un atto legislativo.}

593 _{L’art. 4 del Regolamento UE 1466 del 1997 (come modificato dal Regolamento UE 1175 del}

2011) prevede che i programmi di stabilità debbano essere presentati annualmente «in aprile entro la prima metà del mese e non più tardi del 30», ciò significa che il termine ultimo per l’approvazione previsto dalla legislazione italiana difficilmente potrebbe essere prorogato.

594 _{Le valutazioni compiute in questa fase, ancorate ai parametri indicati dal regolamento UE 1175}

del 2011, sono tese a verificare il percorso statale di avvicinamento al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica individuati in sede unionale. In particolare per i paesi con un livello di indebitamento superiore al 60% del Prodotto interno lordo (e quindi anche per l’Italia) il giudizio delle istituzioni deve considerare se il miglioramento annuo del saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e delle misure congiunturali, sia superiore allo 0,5%.

Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari

171 Nel caso in cui gli organi nazionali non si adeguino alle indicazioni lo Stato membro potrà essere destinatario di: nuove raccomandazioni; un avvertimento della Commissione (ex art. 121, par. 4, TFUE); ovvero delle misure (previste dai regolamenti 1175, 1176, 1777 del 2011) volte a prevenire o correggere i disavanzi di bilancio o gli squilibri macroeconomici. Inoltre si deve ricordare che l’attuazione delle misure prescritte è oggetto di sorveglianza da parte degli organi dell’Unione che, per verificarne l’attuazione, possono disporre lo svolgimento di «missioni di sorveglianza»595_.

Alla luce di quanto illustrato sembrerebbe, come è stato correttamente osservato in dottrina596_{, che nella fase della programmazione Consiglio e}

Commissione non si limitino a svolgere una funzione di coordinamento tra livello statale e sovranazionale, ma partecipano alla definizione della decisione di bilancio, disponendo di strumenti idonei a rendere vincolanti i propri orientamenti. Dalla logica del coordinamento, insomma, si passa a quella della codeterminazione597_.

Volendo quindi dare una risposta all’interrogativo sollevato, si può affermare che il DEF e Nodef, nel nuovo sistema, appaiano come la sede della sintesi delle determinazioni di istituzionali statali ed europee ancor prima che di Esecutivo e Legislativo. Ne deriva sul versante interno, quello della forma di governo, un rafforzamento della posizione dell’Esecutivo: questi infatti non solo è l’interlocutore privilegiato della Commissione ma partecipa altresì alle riunioni del Consiglio; il ruolo del Parlamento, come testimoniato dal ristretto arco di tempo ad esso riservato per l’analisi dei documenti programmatici, risulta pertanto essere notevolmente compresso.

7.3. La legge 163 del 2016.

595 _{Si veda in particolare l’art. 11 del Regolamento UE 1466 del 1997 (come modificato dal}

Regolamento UE 1175 del 2011).

596 _{G.BOGGERO,Il governo per confronto: l’Italia nel primo “semestre europeo di coordinamento}

delle politiche economiche”, cit., p. 7 – 8.

597 _{Ibidem. L’autore afferma che dal «coordinamento spontaneo» si è passati al «coordinamento}