Alla conclusione del suo lavoro la Task Force sostiene che il processo di riforma della disciplina unionale in ambito fiscale debba seguire due direttrici fondamentali: il «rafforzamento del patto di stabilità e crescita» e il ricorso a «maggior rigore nel coordinamento e nei quadri di bilancio nazionali»255. Tali
la seconda agli Stati). A tal proposito è stato efficacemente notato che «la moneta unica è una moneta senza stato», così R.PEREZ, La crisi del debito pubblico, cit., 3/2016, web.
252 La sigla è stata utilizzata per indicare i paesi europei che correvano, più di tutti gli altri, il rischio
di insolvenza, essa è l'acronimo di Portogallo, Irlanda, Italia, Grecia, Spagna.
253 Sul punto si veda A.FRACASSO,La riforma della governance economica europea: passi avanti
su una strada ancor più in salita, in nelmerito.com, 22 novembre 2010, web.
254 Come notato da R.PEREZ, ult. op. cit., web.
255 Le conclusioni definitive della Task force sono consultabili all'indirizzo
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/it/ec/117432.pdf. Si veda in particolare il punto 52. Inoltre un'efficace sintesi, in forma schematica, delle proposte del gruppo di
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
73 indicazioni vengono accolte dal Consiglio (ECOFIN) del 7 settembre 2010, nel quale, con la modifica del Codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità, viene istituito il Semestre europeo256.
Chiaro scopo dell'intervento è quello di razionalizzare l'architettura della finanza pubblica europea valorizzando il ruolo di guida delle istituzioni, così da evitare interventi scoordinati e contradditori non solo a livello unionale, ma anche nei diversi livelli di governo dei singoli paesi257. Esso, infatti, introduce un ciclo
annuale di programmazione finanziaria all'interno del quale vengono maturate le decisioni di bilancio nazionale258.
La sequenza introdotta è così scandita: in una prima fase Consiglio europeo e Parlamento valutano l'analisi annuale della crescita fornita dalla Commissione (gennaio-febbraio), al suo termine, il Consiglio europeo elabora le linee guida in materia di bilancio a livello europeo e statale (marzo). In seguito gli Stati membri, alla luce delle indicazioni fornite, presentano i Piani nazionali di riforma (PNF)259
e i Piani di stabilità (aprile). Questi vengono, quindi, sottoposti al vaglio della Commissione che elabora delle raccomandazioni a riguardo (giugno) che devono essere adottate poi dal Consiglio (entro luglio)260. Nella seconda metà dell'anno,
lavoro si può trovare in N. DE SADELEER,The new architecture of the european governance: a
Leviathan or a flat-footed colossus?, in MJ, 2/2012, p. 357.
256 Il Semestre europeo rientra all'interno del "pacchetto" di provvedimenti noto con il nome di Six
Pack che sarà illustrato nelle prossime pagine. Tuttavia si è reputato di dedicare all'atto una
trattazione autonoma in ragione della sua rilevanza, esso è stato infatti definito come «pietra angolare del nuovo sistema di governace», così G. D'AURIA, Bilancio, controlli comunitarie e
controlli nazionali, in M. P. Chiti, A. Natalini (a cura di), Lo spazio amministrativo europeo,
Bologna, 2012, p. 308.
257 R.PEREZ, L'azione finanziaria europea nel tempo della crisi, cit., web.
258 G.RIVOSECCHI,Il governo europeo dei conti pubblici tra crisi economico-finanziaria e riflessi
sul sistema della fonti, in osservatoriodellefonti.it, 1/2011, p. 3.
259 Il piano di riforma annuale è un documento all'interno del quale vengono indicate le priorità per
lo Stato, le riforme più rilevanti che si intendono attuare, i tempi necessari per la loro realizzazione e, inoltre, lo stato di avanzamento delle riforme già intraprese.
260 Si ricordi che il PdS deve indicare: l'obiettivo di medio termine, le ipotesi economiche sottostanti,
le misure di bilancio necessarie, l'analisi dell'effetto di possibili cambiamenti nelle principali ipotesi economiche (c.d. analisi di sensività) e le ragioni della deviazioni (se esistenti). Per la trattazione degli ulteriori contenuti del provvedimento si rinvia a Senato della Repubblica-Servizio del bilancio,
La governance economica europea, Giugno 2013, n. 3, p. 8 ss. Per una visione d'insieme del
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
74 invece, i singoli paesi elaborano e fanno approvare le proprie leggi di bilancio alla luce delle indicazioni ricevute. L'attuazione delle disposizioni dettate nel contesto della procedura ora illustrata è oggetto di monitoraggio rafforzato da parte della Commissione che, a tal fine, può anche disporre "missioni di sorveglianza" nei confronti degli Stati membri.
Il Semestre europeo, quindi, riorganizza il procedimento di bilancio rideterminando le scadenze degli adempienti già imposti agli Stati sulla base dei Trattati. La ridefinizione delle tempistiche, con l'intervento delle istituzioni comunitarie in una fase antecedente alla sessione parlamentare nazionale, consente quindi ora un coordinamento più efficace delle politiche verso il raggiungimento della convergenza261.
Uno degli aspetti principali della disciplina in disamina, che merita di essere messo in luce, è il fatto che, attraverso la valutazione del PNF, il giudizio della Commissione si estende non solo alle decisioni in materia contabile, ma anche su tutte quelle riguardanti le politiche strutturali (come la sanità o l'istruzione) che, in quanto tali, hanno delle ricadute sull'equilibrio delle finanze pubbliche. In questo modo, pertanto, l'Unione si trova a disporre di uno strumento incisivo per condizionare l'indirizzo politico nazionale nei suoi punti essenziali. Insomma, per quanto la titolarità del potere deliberativo rimanga in capo agli organi costituzionali statali, il contenuto delle scelte viene (quantomeno) di fatto co-determinato tra livello nazionale e sovranazionale262. In dottrina è stato osservato che tali
circostanze, comunque, non dovrebbero portare a pensare che si sia aperta la strada verso il tramonto dei principi della decisione e della responsabilità politica in «ossequio agli impersonali principi dell'ortodossia monetaria», infatti dominus delle procedimento descritto dal Semestre europeo è il Consiglio, la cui volontà, come noto, si forma secondo il metodo intergovernativo (ossia attraverso l'incontro
sull'ordinamento italiano, in Quad. Cost., 2/2011, p. 387 ss; P.ECOCHARD,Governance economica
europea e coordinamento delle politiche economiche: il "semestre europeo", in Istituzione del federalismo, numero speciale.
261 Come viene ricordato da G.RIZZONI,Il "semestre europeo" fra sovranità di bilancio e autovincoli
costituzionali: Germania, Francia e Italia a confronto, in rivista AIC, 4/2011, p. 3.
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
75 della volontà dei diversi esecutivi nazionali)263. Al contrario, è stato inoltre rilevato
che questo assetto normativo, in cui dimensione "interna" e comunitaria si fondono, potrebbe essere uno strumento per valorizzare la partecipazione dei cittadini al dibattito politico europeo264.
Queste osservazioni però, a ben vedere, non tolgono che l'attività di coordinamento determini una diminuzione delle facoltà deliberative degli organi di indirizzo nazionali anche in settori ulteriori rispetto a quello economico-finanziario, che ciò sia avvenuto per l’espansione delle attribuzioni di un’istituzione dell’Unione, ovvero di un’altra, è una circostanza che non muta il dato di fondo. È inoltre ragionevole pensare che ciascun governo, interessato a costruire il proprio consenso nel corpo politico statale più che in quello europeo, agisca ispirato dalla volontà di tutelare il proprio interesse nazionale, si ha pertanto l’impressione che questa impostazione possa favorire meccanismi di tipo competitivo tra gli Stati membri. Sul punto si avrà comunque modo di tornare nella parte conclusiva del lavoro.
La disciplina ora illustrata, sin da subito, ha posto dei problemi di compatibilità con la legge di contabilità italiana (la legge n. 196 del 2009) entrata in vigore pochi mesi prima (gennaio 2010) dall’adozione de Semestre europeo. I due testi, infatti, contengono notevoli incongruenze nella scansione del ciclo di bilancio265. Per queste ragioni è stata necessaria una novella che, ridefinendo le
tempistiche, ha reso compatibile le previsioni dell'ordinamento interno con quelle dell'ordinamento comunitario (legge n. 39 del 2011). Le novità più importanti riguardano il documento programmatico che, per poter rispettare le scadenze poste
263 Così G.RIZZONI,ult. op. cit., p. 9-10. In altre parole l'autore ritiene che l'Unione di fatto non sia
in grado di privare lo Stato della propria potestà decisionale perché nel processo di coordinamento dei bilanci il metodo comunitario (e quindi la Commissione) occupa un ruolo marginale.
264 M.L.SEGUITI,La finanza pubblica internazionale, in AA.VV.,Contabilità di Stato e degli enti
pubblici, Torino, 2013, p. 158 - 159.
265 Ad esempio: mentre il Codice di condotta ha stabilito l'invio di PNF e PdS entro il 30 aprile, la
legge di bilancio prevedeva che la presentazione del documento programmatico (l'allora Decisione di finanza pubblica) dovesse avvenire entro il 15 settembre, sulle incongruenze tra le due discipline si veda R.LOIERO,La nuova governance politica economica dei paesi UE, in federalismi.it, 22/2010,
Celestino Carlo Locci, Governance economica europea e decisione di bilancio, Dottorato in Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Sassari
76 dal diritto unionale, deve essere discusso dal Parlamento tra il 10 e il 30 aprile (art. 7, comma 2, lett. b)266. Esso, inoltre, viene rinominato come Documento di
economia e finanza (DEF) e al suo interno comprende lo schema del programma di stabilità (prima sezione), i contenuti che prima sostanzialmente erano riportati nella Relazione sull'economia e la finanza pubblica (seconda sezione) e, infine, il programma nazionale di riforma (art. 10).
La nuova disciplina contabile ha incontrato il favore della dottrina. È stato, infatti, sostenuto che il nuovo paradigma della procedura di bilancio, con l'analisi del DEF e dei documenti ad esso allegato, consentano alle Camere, e alle commissioni, di ridivenire attori centrali in questo processo, potendo esercitare strumenti conoscitivi e di indirizzo267.