3. Il sistema istituzionale
3.1. Il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il
e sicurezza sul lavoro.
Già nel D.Lgs. n. 626/1994 il legislatore aveva evidenziato l’esigenza di fissare dei criteri generali al fine di assicurare unità e omogeneità di comportamenti su tutto il territorio nazionale nell’applicazione delle disposizioni in materia di sicurezza e salute dei
131 Detto anche “lavoro irregolare” o “in nero”, con tale termine si intende un rapporto di lavoro nel quale il
datore di lavoro si avvale di prestazioni professionali di un lavoratore senza riconoscere a questi alcuna copertura previdenziale, di garanzia o di tutela prevista dalla legge e in assenza di un contratto regolarmente registrato.
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lavoratori. All’art. 25 del D.Lgs. del 1994 (mai attuato) si attribuiva al Ministro del lavoro e della previdenza sociale e al Ministro della sanità il compito di adottare uno specifico atto di indirizzo e coordinamento.
Con la riforma del titolo V della Costituzione la necessità di un indirizzo e coordinamento delle politiche attive e della vigilanza in materia di sicurezza sul lavoro è divenuta ancora più urgente. L’art. 117 comma 3 Cost.132 dopo la riforma del 2001 ha assegnato la materia della “tutela e sicurezza sul lavoro” alla competenza concorrente tra Stato e Regioni. La legge delega n. 123/2007 ha provveduto in tal senso, dettando puntuali criteri direttivi per il legislatore delegato. Il T.U. sulla base della delega ha offerto una soluzione originale al problema; infatti non ci si limita alla previsione di un atto di indirizzo e coordinamento come faceva il D.Lgs. del 1994, ma con la norma di cui all’art. 5133 è stato istituito un
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Art. 117 comma 3 Cost. “Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.
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Art. 5 D.Lgs. n. 81/2008 “Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
Presso il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, è istituito il Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Il Comitato e' presieduto dal Ministro della salute ed è composto da:
a) tre rappresentanti del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali; b) un rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
c) un rappresentante del Ministero dell'interno;
d) cinque rappresentanti delle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano.
Al Comitato partecipano, con funzione consultiva, un rappresentante dell'INAIL, uno dell'ISPESL e uno dell'Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA).
Il Comitato di cui al comma 1, al fine di garantire la più completa attuazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, ha il compito di:
a) stabilire le linee comuni delle politiche nazionali in materia di salute e sicurezza sul lavoro;
b) individuare obiettivi e programmi dell'azione pubblica di miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori;
c) definire la programmazione annuale in ordine ai settori prioritari di intervento dell'azione di vigilanza, i piani di attività e i progetti operativi a livello nazionale, tenendo conto delle indicazioni provenienti dai comitati regionali di coordinamento e dai programmi di azione individuati in sede comunitaria;
d) programmare il coordinamento della vigilanza a livello nazionale in materia di salute e sicurezza sul lavoro;
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organismo apposito, il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Tale organo è presieduto dal Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali; è composto da 5 rappresentanti del Governo e da 5 rappresentanti delle province autonome di Trento e Bolzano. Il fatto che all’interno del Comitato siano presenti rappresentanze paritarie a livello statale e regionale si spiega con la necessità di dare piena attuazione al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
I rappresentanti del Governo sono espressione in maggioranza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e, con un rappresentante a testa, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’interno. La presenza di un rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è stata introdotta dal correttivo al T.U. dal D.Lgs. n. 106/2009, in considerazione della competenza attribuita a tale ministero in materia di vigilanza e sicurezza nelle infrastrutture e in materia di definizione dei requisiti dei soggetti che possono partecipare all’affidamento dei contratti pubblici.
Non è espressamente prevista invece la presenza, all’interno del comitato, delle parti sociali: tuttavia queste svolgono comunque un ruolo non secondario nella definizione delle politiche attive in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Le parti sociali devono essere infatti consultate in via preventiva in merito alla definizione degli obiettivi del Comitato e inoltre, sull’attuazione delle azioni intraprese, è effettuata una verifica con cadenza almeno annuale.
Con il decreto del Presidente della Repubblica 28 Marzo 2013 n. 44 le funzioni esercitate dal Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale dell’attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro sono state trasferite al Comitato tecnico sanitario, che ricomprende tutti gli organi collegiali precedentemente operanti presso il Ministero della salute elencati dall’art. 2 del suddetto D.P.R.
e) garantire lo scambio di informazioni tra i soggetti istituzionali al fine di promuovere l’uniformità dell'applicazione della normativa vigente;
f) individuare le priorità della ricerca in tema di prevenzione dei rischi per la salute e sicurezza dei lavoratori. Ai fini delle definizioni degli obbiettivi di cui al comma 2, lettere a), b), e), f), le parti sociali sono consultate preventivamente. Sull'attuazione delle azioni intraprese è effettuata una verifica con cadenza almeno annuale. Le modalità di funzionamento del comitato sono fissate con regolamento interno da adottarsi a maggioranza qualificata rispetto al numero dei componenti; le funzioni di segreteria sono svolte da personale del Ministero della salute appositamente assegnato.
Ai componenti del Comitato ed ai soggetti invitati a partecipare ai sensi del comma 1, non spetta alcun compenso, rimborso spese o indennità di missione”.
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Secondo la dottrina, il Comitato svolge il ruolo di “cabina di regia”134
in ordine all’indirizzo e alla programmazione delle linee di attività e di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Rientrano tra i compiti del Comitato, ad esempio, individuare obiettivi e programmi dell’azione pubblica di miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori e programmare il coordinamento della vigilanza a livello nazionale in materia di salute e sicurezza sul lavoro.