1. La responsabilità del datore di lavoro: premessa storica
1.2. La disciplina normativa del secondo dopoguerra
In seguito alla disastrosa disfatta subita nella seconda guerra mondiale, l’Italia si trova in una situazione di totale collasso. Furono emanati numerosi provvedimenti tendenti a sanare le conseguenze delle operazioni militari e della svalutazione della moneta, e la tutela previdenziale del lavoro figurò tra le materie oggetto di attenzione da parte del legislatore dell’epoca come sintomo della volontà di rinnovamento sociale; il decreto legislativo luogotenenziale 8 febbraio 1946 n. 85 prevedeva l’obbligatorietà delle cure mediche anche per gli infortuni sul lavoro agricolo188. Il D.L. n. 14 del 25 gennaio 1947 migliorava la normativa concernente la rendita di inabilità permanente, dettando nuovi criteri valutativi del grado di invalidità nel caso in cui questa fosse aggravata dalla presenza di invalidità preesistenti derivanti da fatti estranei al lavoro. Il D.L. n. 804 del 29 luglio 1947 invece attribuiva riconoscimento giuridico agli Istituti di Patronato189, i quali svolgevano una
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Come era stato espressamente sancito nel precedente Regio Decreto n. 264 del 23 marzo 1933.
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INNOCENZI, RULLO, SFERRA, OSSICINI (a cura di), Malattia-Infortunio, trattazione in ambito INAIL, Milano, 2007, pag. 3
188 Per gli infortuni occorsi durante l’attività lavorativa prestata in un’industria la previsione era già stata
introdotta nel 1935.
189 L’enciclopedia Treccani definisce i Patronati come “Organismi attivi in sede di applicazione della
legislazione sociale e in particolare nel settore delle assicurazioni sociali. Attualmente disciplinati dalla L. n. 152/2001, sono considerati persone giuridiche di diritto privato che svolgono funzioni di pubblica utilità. La prima forma di patronato risale al 1917, quando venne disciplinata la tutela dei lavoratori agricoli infortunati.
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funzione di assistenza sociale “..svolta gratuitamente nei confronti di tutti i lavoratori, senza alcuna limitazione..”
Nel secondo dopoguerra si colloca anche la nascita del nostro testo costituzionale190 e la statuizione dei nuovi principi che ne deriva. In particolare, allora come oggi, la tutela da infortuni e malattie lavorative può essere ricondotta a diverse norme della Costituzione, l’art. 32191
(tutela della salute), l’art. 35192 (tutela del lavoro), l’art. 38193 (diritto all’assistenza del lavoratore in caso di infortunio sul lavoro e malattia), l’art. 41194 (l’iniziativa economica privata non può essere svolta in modo da arrecare pregiudizio alla sicurezza umana).
Con la promulgazione della Costituzione il fondamento della tutela previdenziale non poteva più essere il principio del rischio professionale, bensì la norma inserita nell’art. 38,
Successivamente, nel 1923 la normativa fu estesa alle prestazioni previdenziali. Con l’avvento del fascismo si costituì un istituto unico denominato Patronato nazionale per l’assistenza sociale. Caduto il regime e sorte le associazioni sindacali libere, furono costituiti nuovi istituti a tutela dei lavoratori, quali l’INCA (Istituto Nazionale Confederale di Assistenza) della CGIL e le ACLI (Associazioni Cristiane Lavoratori Italiani), tanto che la loro costituzione rese necessaria l’entrata in vigore del decreto 804/1947 che dettasse una disciplina apposita. L’art. 12 della L. n. 300/1970 ha riconosciuto a questi istituti il diritto di svolgere la loro attività anche all’interno delle aziende”.
190 La Costituzione fu approvata dall’Assemblea costituente il 22 dicembre 1947, promulgata dal Capo dello
Stato provvisorio Enrico De Nicola il 27 dicembre 1947 e pubblicata nello stesso giorno nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 298 in edizione straordinaria. Entrò formalmente in vigore l’1 gennaio 1948.
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Art. 32 Cost. “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.
Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”.
192 Art. 35 Cost. “La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni.
Cura la formazione e l'elevazione professionale dei lavoratori.
Promuove e favorisce gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad affermare e regolare i diritti del lavoro.
Riconosce la libertà di emigrazione, salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nell'interesse generale, e tutela il lavoro italiano all'estero”.
193 Art. 38 Cost. “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al
mantenimento e all'assistenza sociale.
I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria.
Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale.
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza privata è libera”.
194 Art. 41 Cost. “L'iniziativa economica privata è libera.
Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.
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che mira a realizzare un interesse pubblico, ovvero la liberazione dallo stato di bisogno provocato da uno degli eventi elencati al comma 2 del medesimo articolo che, limitando l’uguaglianza dei cittadini, impediscono l’effettivo godimento dei diritti civili. Contemporaneamente all’entrata in vigore della Costituzione si concludevano anche i lavori della Commissione per una riforma del sistema previdenziale, in cui era prospettato “.. l’adeguamento effettivo delle prestazioni economiche erogate allo stato di bisogno, un’ampia assistenza sanitaria, l’estensione della tutela assicurativa a tutti i lavoratori compresi gli artigiani, autonomi e professionisti, la garanzia della tutela estesa oltre i confini nazionali in favore di lavoratori emigrati in Paesi esteri..”. Venne così emanata la L. n. 33/1952 contenente una nuova disciplina per l’Assistenza Personale Continuativa che ne migliorava gli importi economici e introduceva una tabella indicante le menomazioni rilevanti ai fini della concessione di tale assegno. La L. 15 novembre 1952 n. 1967 perfezionava invece la regolamentazione normativa del 1929 che assimilava il regime degli infortuni e della malattie professionali nell’industria, ampliando il numero delle lavorazioni morbigene ed estendendo i periodi massimi di indennizzabilità anche all’epoca successiva all’abbandono della lavorazione195. Con notevole ritardo rispetto al settore industriale (e per un numero di tecnopatie molto limitato) la L. n. 313 del 21 marzo 1958 e il successivo D.P.R. n. 471 del 28 aprile 1959 introducevano la tutela previdenziale delle malattie professionali in agricoltura. Nello specifico la tutela era prevista solo per le tecnopatie più diffuse e per le quali identificare il nesso causale di origine professionale non comportasse incertezze.
La tutela previdenziale per le malattie professionali nel settore agricolo venne poi revisionata con la successiva evoluzione normativa, in concomitanza con il settore industriale e sempre in modo analogo alla materia infortunistica. La L. n. 15 del 1963 apportava importanti miglioramenti al trattamento economico dei lavoratori (sia per il settore industriale che per quello agricolo), prevedeva la parificazione retributiva tra uomo e donna nel settore agricolo, e inoltre conteneva due deleghe per il Governo, la prima per la definizione di un testo unico196, la seconda per la disciplina dell’infortunio in itinere197. Il D.P.R. n. 1124 del 1965, o Testo Unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, riunificava tutta la
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NNOCENZI, RULLO, SFERRA, OSSICINI (a cura di), Malattia-Infortunio, trattazione in ambito INAIL, Milano, 2007, pag. 7.
196 Successivamente realizzata con il D.P.R. n. 1124 del 30 giugno 1965. 197 Successivamente prorogata e non attuata.
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normativa esistente in materia, ampliando le disposizioni dettate a tutela dei rischi lavorativi, finalizzava l’attività istituzionale dell’INAIL198
al massimo possibile recupero del lavoratore invalido, dava impulso alle prestazioni assistenziali e di servizio sociale, rafforzava lo stretto legame tra assicurazione e prevenzione degli infortuni199. Per quanto riguarda la tutela assicurativa, estendeva il diritto a ottenere le prestazioni anche agli artigiani e ad altri soggetti operanti nel settore autonomo e disponeva quote integrative delle rendite corrisposte a seconda della composizione familiare del lavoratore infortunato o tecnopatico. L’INAIL è un ente pubblico non economico, che opera in regime di monopolio e, tra le altre, la sua funzione preminente è quella di gestire l’assicurazione dei lavoratori.