Nascita dell’assicurazione obbligatoria

Nell’ordinamento italiano la legge istitutiva dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro è la n. 80 del 17 marzo 1898: essa prevedeva un’assicurazione obbligatoria a carico del datore contro gli infortuni subiti dal lavoratore (Titolo III, art. 7179). Si prevedeva che l’assicurazione fosse totalmente a carico dell’esercente l’impresa, per gli infortuni aventi “causa violenta” , subiti in “occasione di lavoro” e che avessero protratto le proprie conseguenze per oltre cinque giorni. L’assicurazione doveva farsi presso la Cassa Nazionale Infortuni, anche se era ammessa la possibilità di un’assicurazione mutua tra gli industriali per mezzo di casse private consortili e di sindacati. Un sistema di controlli e sanzioni garantiva che l’obbligo fosse adempiuto. Nel Titolo IV, all’art. 22180

venivano disciplinati i casi in cui si ammetteva l’azione di regresso da parte degli assicuratori che avevano erogato le prestazioni verso gli infortunati,

178 _{L. G}

AETA, Infortuni sul lavoro e responsabilità civile: alle origini del diritto del lavoro, Napoli, 1986,

pag. 127.

179

Art. 7 L. n. 80/1898 “L’assicurazione deve essere fatta a cura e spese del capo o dell’esercente dell’impresa, industria o costruzione per tutti i casi di morte o lesioni personali provenienti da infortunio, che avvenga per causa violenta, in occasione del lavoro, le cui conseguenze abbiano una durata maggiore di cinque giorni.

Se il lavoro è fatto per conto dello Stato, di provincie, comuni, consorzi o pubblici stabilimenti, e segue per concessione o appalto, l’obbligo dell’assicurazione è a carico dell’appaltatore o concessionario”.

180

Art. 22 L. n. 80/1898 “Nonostante l’assicurazione effettuata colle norme da questa legge stabilite rimane la responsabilità civile a carico di coloro che siano assoggettati a condanna penale pel fatto dal quale l’infortunio è derivato”.

88

nei confronti del datore che fosse risultato penalmente responsabile, con sentenza del tribunale penale, dell’infortunio. Per il datore in questi casi veniva mantenuta la responsabilità civile, il che significava per il lavoratore un diritto al pieno risarcimento a tenore del diritto comune; la regola generale infatti, introdotta con il combinato disposto dell’art. 22 e 24181

prevedeva il parziale esonero dalla responsabilità civile del datore che, non essendo penalmente responsabile, avesse rispettato tutte le nuove norme previste dalla legge. Tale soluzione fu di compromesso fra due opposte tendenze: quella che esigeva l’irresponsabilità, in ogni caso, dell’imprenditore assicurato e quella che invece riteneva dover mantenere integri i principi di diritto comune, limitando i benefici dell’assicurazione obbligatoria ai soli casi di infortunio non derivanti da colpa182. L’assicurazione obbligatoria assunse così le sembianze di un “mezzo di pacificazione sociale, fondato su una vera e propria transazione tra produzione e lavoro”183

; si esonerava il datore dalla responsabilità civile, diretta o indiretta, e contemporaneamente il lavoratore riceveva un indennizzo, anche se ridotto rispetto a un risarcimento totale, per qualunque tipo di infortunio sul lavoro, anche quelli dovuti a caso fortuito, forza maggiore, o colpa del lavoratore stesso.

Si tratta della prima regolamentazione organica che affronta la tematica della sicurezza sul lavoro, anche se valida unicamente per le industrie più pericolose, escludendo i lavoratori agricoli e quelli a domicilio. Antecedentemente all’emanazione di questa normativa, il cui ambito di applicazione si estendeva a tutto il nuovo Stato unitario, abbiamo solo alcune

Rimane anche la responsabilità civile al proprietario o capo ad esercente dell’impresa, industria o costruzione quando la sentenza penale stabilisca che l’infortunio sia avvenuto per fatto imputabile a coloro che egli ha preposto alla direzione o sorveglianza del lavoro se del fatto di essi debba rispondere secondo il codice civile. Le precedenti disposizioni di questo articolo si applicano soltanto quando il fatto dal quale l’infortunio è derivato costituisce reato d’azione pubblica.

Qualora venisse dichiarato non esser luogo a procedimento perché l’azione penale sia estinta per amnistia o per morte, dietro domanda giudiziale degl’interessati proposta entro un anno da tale dichiarazione, il giudice civile deciderà se, per fatti che avrebbero costituito reato, sussista la responsabilità civile a norma dei primi tre comma di questo articolo.

Non si fa luogo a risarcimento qualora il giudice riconosca che non ascende a somma maggiore della indennità che il danneggiato o i suoi eredi ricevono per effetto di questa legge.

Quando si faccia luogo a risarcimento il danneggiato od i suoi eredi avranno diritto al pagamento della sola parte che eccede le indennità liquidate a norma di questa legge”.

181

Art. 24 L. n. 80/1898 “Salvo i casi previsti dall’art. 22, i capi o esercenti di imprese, industrie o costruzioni di cui agli artt. 1 e 6 dopo stipulata l’assicurazione o dopo aver provveduto ai termini degli articoli 17 e 18, restano esonerati dalla responsabilità civile per gli infortuni sul lavoro”.

182 _{L. G}

AETA,Sulla responsabilità civile dell’imprenditore nella legislazione antinfortunistica, in Riv. it. prev. soc., 1955, 488.

183

A. ROSSI, La responsabilità civile del datore di lavoro per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali: il sistema di parziale esonero, in FACELLO (a cura di), Il sistema di tutela degli infortuni e delle

89

esperienze settoriali e localizzate, come le discipline dettate per il lavoro in miniera o per le caldaie a vapore del Regno di Sardegna. La L. n. 80/1898 viene costituita sulla falsariga della legge tedesca che 15 anni prima, su impulso del cancelliere Otto von Bismarck, aveva dato il via alle leggi sociali in Germania.

Come diretta conseguenza dell’emanazione della L. n. 80/1898 si ebbe la promulgazione di tre decreti legislativi che realizzarono il nuovo sistema di tutela della sicurezza sul lavoro mediante l’approvazione di un “Regolamento generale di prevenzione”184_{. Nell’ambito} della tutela antinfortunistica emergeva l’esigenza di una tutela previdenziale anche per le malattie professionali; l’argomento fu oggetto di studio di un’apposita Commissione ministeriale istituita nel dicembre del 1901, incaricata di studiare le possibili cause delle malattie e di elaborare un sistema di prevenzione delle stesse. Tuttavia le conclusioni cui pervenne la Commissione non ebbero seguito; la tutela delle malattie derivanti dal lavoro fu inserita nell’ambito della disciplina antinfortunistica. Il T.U. n. 51 del 31 gennaio 1904, riordinando tutta la precedente normativa in tema di infortuni sul lavoro estendeva la prima forma di tutela anche ad alcune lavorazioni agricole, e, sebbene conservasse ancora il carattere della contrattualità assicurativa, introduceva di fatto alcuni elementi indice di un iniziale Stato sociale185. In tale T.U. l’evento coperto da assicurazione veniva indicato con la formula “...l’infortunio che avvenga per causa violenta in occasione di lavoro”. L’uso del termine “causa violenta” ha la funzione di circoscrivere il risarcimento ai soli fatti derivanti da situazioni di rischio lavorativo, dovuti a cause accidentali e di rapida azione, in modo da tenere ben distinti l’infortunio sul lavoro dalla malattia professionale, che invece era considerata conseguenza inevitabile di determinate tipologie di attività e proveniente da cause patogene ad azione lenta e progressiva. Il successivo decreto n. 1450 del 23 agosto 1917 manteneva queste formulazioni, prevedendo l’estensione della tutela assicurativa a tutte le lavorazioni agricole.

Successivamente il Regio Decreto n. 928 del 13 maggio 1929 introdusse la tutela previdenziale delle malattie professionali, con la previsione che anche a queste fosse applicata la normativa vigente per gli infortuni sul lavoro. Tale norma entrò in vigore quasi 5 anni più tardi, il 1 gennaio del 1934, e venne poi inserita nella riforma complessiva di

184 _I

NNOCENZI, RULLO, SFERRA, OSSICINI (a cura di), Malattia-Infortunio, trattazione in ambito INAIL, Milano, 2007, pag. 2.

185 _I

NNOCENZI, RULLO, SFERRA, OSSICINI (a cura di), Malattia-Infortunio, trattazione in ambito INAIL, Milano, 2007, pag. 3.

90

tutto il settore dell’assicurazione per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali ad opera del Regio Decreto n. 1756 del 17 agosto 1935. Con quest’ultima disciplina si confermava l’esclusiva competenza dell’INAIL nella gestione dei casi186

. La legge di riforma del 1935 determinava il carattere pubblicistico dell’assicurazione ed introduceva i principi cardine della tutela rappresentati dalla costituzione automatica del rapporto assicurativo, l’automaticità delle prestazioni, l’erogazione delle prestazioni sanitarie, la revisione delle rendite e la nuova disciplina nell’assistenza dei grandi invalidi187

. La formula usata per indicare l’infortunio indennizzabile (oggetto dell’assicurazione) si trova all’art. 2 del decreto e individua la causa del danno in un infortunio generico, specificando i requisiti necessari ai fini della tutela (causa violenta e occasione di lavoro) e ammettendo il realizzarsi dell’impossibilità di proseguire la propria attività lavorativa.