Considerazioni generali sulla conoscibilità degli atti interni

A questo punto appare necessario soffermarsi ad effettuare alcune considerazioni, aprendo così anche una parentesi sulla problematica in esame. Se in effetti la regola generale è quella per cui è riconosciuto l’accesso agli atti interni, vi possono essere delle

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Si fa riferimento ai seguenti procedimenti “a) autorizzazione o concessione; b) scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici, relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163; c) concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all'articolo 24 del decreto legislativo n. 150 del 2009; d) accordi stipulati dall'amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche”. Si nota che non vi è una pubblicazione generalizzata ma solo di atti specifici, per cui si veda supra.

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Ipotesi sicuramente di difficile attuazione, per un commento critico si veda L. OLIVIERI, Trasparenza amministrativa e Freedom of information act all’amatriciana, 2013, in www.leggioggi.it;

altre modalità con le quali è possibile aggirare la regola ed impedire una piena conoscenza dell’attività che si svolge all’interno della pubblica amministrazione.

La questione dell’accesso agli atti interni, infatti, può essere posta anche in altri termini. Ovvero, non solo di pubblicità o accessibilità degli atti interni, quanto di comprensione delle informazioni in essi contenute. Conoscibilità degli atti e dei documenti amministrativi non significa chiarezza e comprensibilità degli stessi. In questo senso, il concetto di pubblicità non coincide con quello di trasparenza580. Un atto interno può, infatti, essere regolarmente pubblicato all’albo o su un sito internet ma di fatto potrebbe non soddisfare il principio di trasparenza in quanto il suo contenuto non è comprensibile da parte del cittadino poiché oscuro o equivoco. La trasparenza è infatti qualcosa in più rispetto alla pubblicità e allo stesso diritto di accesso581. È un concetto che impone alle pubbliche amministrazioni un dovere fondamentale, quello di agire correttamente, al di là delle mere prescrizioni formali della norma, nella consapevolezza che la democrazia ha bisogno di un’esplicitazione comprensibile del potere582. Certo, è vero che non tutti i cittadini hanno lo stesso grado o la stessa possibilità di comprensione, poiché influisce il differente livello di istruzione, la capacità economica, le specifiche conoscenze tecniche e questo rende per molti soggetti particolarmente difficile cogliere il passaggio dalla pubblicità alla conoscenza e di qui alla comprensione; ma è altrettanto vero che il più delle volte sembra che le

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In ordine ad un’essenziale lettura su questo argomento si rinvia a: R. MARRAMA, La pubblica amministrazione tra trasparenza e riservatezza nell’organizzazione e nel procedimento amministrativo, op. cit., pag. 416 ss.; R.VILLATA, La trasparenza nell'azione amministrativa, op. cit., pag. 528 ss.; R.LASCHENA, A.PAJNO, Trasparenza e riservatezza nel processo amministrativo, in Dir. proc. amm., 1990, pag. 5 ss.; G. ARENA, Trasparenza amministrativa, op. cit.; Id., Trasparenza amministrativa, in S.CASSESE, Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006, pag. 5945 ss.; G. ABBAMONTE, Introduzione al tema, in La funzione amministrativa tra riservatezza e trasparenza. Atti del XXXV Convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Milano, 1991, pag. 8; G.VIRGA, Trasparenza della pubblica amministrazione e tutela giurisdizionale, ivi, pag. 353 ss.; F.M.NICOSIA, Principio di trasparenza dell’azione amministrativa ed obbligo di motivazione. Il diritto di accesso, Napoli, 1992; A. SANDULLI, Il procedimento amministrativo e la trasparenza, in S.CASSESE,C.FRANCHINI (a cura di), L'amministrazione pubblica italiana, Bologna, 1994, pag. 101 ss.; R.CHIEPPA, La trasparenza come regola della pubblica amministrazione, in Dir. econ., 1994, 613 ss.; D.U.GALETTA, Trasparenza e governance amministrativa nel diritto europeo, op. cit.; F.MERLONI, G. ARENA,G.CORSO,G.GARDINI,C.MARZUOLI (a cura di), La trasparenza amministrativa, op. cit.

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L’articolo 1 del D.lgs n. 33 del 2013, riprendendo la stessa definizione contenuta nel D. lgs. n. 150 del 2009, definisce la trasparenza come accessibilità totale. Questa persegue finalità diverse rispetto al diritto di accesso. L’accessibilità totale è concepita in funzione di servizio agli utenti, e per di più, diversamente dall’accesso, sul versante della collettività, in funzione di controllo diffuso sull’operato delle amministrazioni.

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F. MANGANARO, L’evoluzione del principio di trasparenza amministrativa, 2009, in http://www.astrid- online.it. Si veda inoltre: R. MARRAMA, La pubblica amministrazione tra trasparenza e riservatezza nell’organizzazione e nel procedimento amministrativo, op. cit.;G. ABBAMONTE, Introduzione al tema, in La funzione amministrativa tra riservatezza e trasparenza. Atti del XXXV Convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Milano, 1991, pag. 8 ss.

amministrazioni non percepiscano tale esigenza di comprensione da parte dei cittadini come un qualcosa che rientra nelle loro responsabilità583. Si tratta a ben vedere di un dovere che trova fondamento nella stessa Carta fondamentale, la quale riconosce la libertà di informazione, cui corrisponde un diritto ad essere informati che deve caratterizzarsi in termini di completezza, correttezza e continuità così come ha avuto modo di sostenere anche la stessa Corte costituzionale584. Ed è proprio per tali motivazioni che il legislatore ha sentito l’esigenza di intervenire con strumenti volti alla semplificazione del linguaggio amministrativo quali l’emanazione di codici di stile o direttive sul linguaggio amministrativo, proprio col chiaro intento di far comprendere maggiormente il contenuto degli atti e quindi del potere amministrativo585. A tal proposito, anche l’articolo 53 del codice dell’amministrazione digitale rubricato “caratteristiche dei siti” prevede al primo comma che le pubbliche amministrazioni centrali realizzino siti istituzionali su reti telematiche che rispettino i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Non solo, ma prevede proprio che siano resi facilmente reperibili e consultabili i dati oggetto di atti interni. Prescrive inoltre lo stesso articolo al terzo comma che lo Stato promuove intese ed azioni comuni con le Regioni e con le autonomie locali affinché realizzino siti istituzionali con le caratteristiche appena enunciate.

Così pure nell’articolo 6 del decreto legislativo n. 33 del 2013586 si esplicita non solo l’esigenza di garantire una effettiva accessibilità alle informazioni, e nel nostro specifico

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G.ARENA, Le diverse finalità della trasparenza amministrativa, in F. Merloni (a cura di), La trasparenza amministrativa, op. cit., pag. 37.

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Corte costituzionale, 24 marzo 1993, n. 112. In dottrina si veda inoltre G.FERRANTI, L’evoluzione della libertà di informazione nella giurisprudenza degli organi della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, Torino, 2004, pag. 26.

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Sul punto si veda F. MANGANARO, L’evoluzione del principio di trasparenza amministrativa, op. cit.; G. ARENA (a cura di), La comunicazione di interesse generale, Bologna, 1995; A.FIORITTO (a cura di), Manuale di stile, Bologna, 1997; G. ARENA, Comunicazione e amministrazione condivisa, in S. ROLANDO (a cura), Teoria e tecniche della comunicazione pubblica. Dallo Stato sovraordinato alla sussidiarietà, Milano, 2002, pag. 45 ss.;

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L’articolo 6 del D. lgs. n. 33 del 2013 rubricato Qualità delle informazioni al primo comma così recita: “Le pubbliche amministrazioni garantiscono la qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge, assicurandone l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l'omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in possesso dell'amministrazione, l'indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità secondo quanto previsto dall'articolo 7”. Inoltre il secondo comma dello stesso articolo puntualizza che “l'esigenza di assicurare adeguata qualità delle informazioni diffuse non può, in ogni caso, costituire motivo per l'omessa o ritardata pubblicazione dei dati, delle informazioni e dei documenti”.

caso di quelle contenute in atti interni, ma soprattutto di garantire la loro qualità. Questo è un termine riassuntivo di una serie di caratteristiche quali la comprensibilità, la semplicità di consultazione, nonché la conformità ai documenti originali in possesso della pubblica amministrazione. Tale previsione impone una riflessione in ordine all’attribuzione alle pubbliche amministrazioni di un ulteriore onere, ossia quello di produrre eventuali versioni esplicative di documenti, al fine di garantire un effettiva accessibilità intesa in termini di trasparenza587. Si tratta sostanzialmente di garantire dei livelli minimi ed essenziali di trasparenza affinché così come anche auspicato a livello comunitario588 si possa effettivamente eliminare o ridurre il divario digitale ed attuare il principio di uguaglianza sostanziale.

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Si veda a tal proposito il testo commentato del decreto legislativo n. 33 del 2013 a cura del Prof. M. Cavino, consultabile in www.celva.it.

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Il piano d'azione eGovernment per l'iniziativa i2010: accelerare l'eGovernment in Europa a vantaggio di tutti, Bruxelles, 25.04.2006, COM(2006) 173, in http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0173:FIN:IT:PDF