Capitolo III Il diritto di accesso nel quadro costituzionale vigente
3.5. Il diritto di accesso come attuazione del principio di trasparenza
Dopo aver analizzato alcuni principi costituzionali, espressamente previsti nel testo della carta fondamentale, è possibile esaminare anche altri principi che si possono trarre solo in via interpretativa. In primo luogo deve essere preso in considerazione il principio di trasparenza.
La nostra Carta costituzionale non enuncia espressamente il principio di trasparenza, si tratta di capire se tale lacuna possa essere colmata desumendo la sua esistenza da altri principi espressamente enunciati. Sicuramente la trasparenza è manifestazione del principio democratico inteso come legittimazione del potere dal basso, questo comporta che “il governo o l’esercizio del potere amministrativo avvenga in pubblico”138.
In realtà appare più opportuno affermare che in conseguenza del riconoscimento legislativo del diritto dei cittadini alla trasparenza dell’amministrazione si è determinato un ampliamento del concetto espresso dall’articolo 1 secondo comma della Costituzione in virtù del quale “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti
della Costituzione”139.
La trasparenza140 viene indicata solitamente come principio che è conseguenza di un’elaborazione relativamente recente141, ovvero essa è stata definita come una sorta di
137
Corte costituzionale, 24 marzo 1993, n. 112, in www.giurcost.org.
138
N.BOBBIO, La democrazia e il potere invisibile, in Il futuro della democrazia, Torino, 1984, pag. 76.
139
G.ARENA, La trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti, op. cit., pag. 13.
140
Per un’analisi precisa della trasparenza da intendersi sia come mezzo che come fine, e quindi per una ricostruzione del principio in senso dinamico si consiglia G. ARENA, voce Trasparenza amministrativa, in Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006, pag. 5945 ss.
141
filtro142, “un modo di essere dell’amministrazione, un obbiettivo o un parametro, cui
commisurare lo svolgimento dell’azione delle figure soggettive pubbliche”143.
Trasparenza dell’azione amministrativa significa che i cittadini o meglio gli amministrati devono essere messi in grado di controllare la regolarità dell’azione della pubblica amministrazione144, e in tal senso appare sempre attuale la ormai celebre espressione utilizzata dall’ on. Turati di “casa di vetro” applicata all’amministrazione. Tale espressione indica proprio l’esigenza di una maggiore apertura dell’amministrazione verso la società in generale e gli amministrati in particolare145. Poiché diverse sono le forme e i modi attraverso i quali può realizzarsi tale obbiettivo, il concetto di trasparenza non coincide e soprattutto non si esaurisce con l’altro concetto di accesso ai documenti146, il quale può essere considerato solo un “parametro cui commisurare il grado di trasparenza
raggiunto”147 .
La trasparenza rappresenta la sintesi di una serie di strumenti aventi differenti funzioni e natura, pensiamo a titolo esemplificativo, al diritto di partecipare al procedimento amministrativo o all’obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi148, tutti strumenti diretti a soddisfare un’unica esigenza, quella di rendere visibile l’esercizio del potere amministrativo ovvero rendere conoscibili le modalità attraverso cui agiscono i detentori del potere149.
142
G.ARENA, Trasparenza amministrativa, in Enc. Giur. Treccani, 1995, pag. 1 ss.
143
R.VILLATA, La trasparenza dell’azione amministrativa, in Dir. Proc. Amm., 1987, pag. 529.
144
A.SIMONATI, L’accesso amministrativo e la tutela della riservatezza, Trento, 2002, pag. 17-18. L’Autrice sottolinea l’esistenza di un concetto di trasparenza verticale correlata a una “concezione gerarchica della pubblica amministrazione in cui i cittadini devono essere lasciati all’oscuro dalle scelte effettuate da chi è depositario del potere” accanto a quello di trasparenza orizzontale riguardante invece “i rapporti fra le pubbliche amministrazioni e i cittadini sempre meno ritenuti sudditi in posizione di subordinazione”.
145
F. TURATI in atti del Parlamento Italiano. Camera dei Deputati, sess. 1904-1908, 17 giugno 1908, pag. 22962. Sul punto G.ARENA, La trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti, op. cit., pag. 17 ss. Prof. Arena riprende l’affermazione dell’on. Turati “Dove un superiore, pubblico interesse non imponga un segreto momentaneo la casa dell’Amministrazione dovrebbe essere di vetro” in termini critici sostenendo che “casa di vetro” è una “metafora eccessiva” in quanto “nessun sistema amministrativo può essere totalmente trasparente, né totalmente opaco: come in tutti gli altri settori, anche nella decisione circa l’ampiezza della trasparenza entrano in gioco interessi, pubblici e privati, che debbono essere ponderati tra di loro al fine di trovare il punto di equilibrio fra esigenze contrapposte”.
146
In senso contrario G. ROSSI,Diritto amministrativo, Milano, 2005. 147
In questi termini G.VIRGA, Trasparenza della pubblica amministrazione e tutela giurisdizionale del diritto di accesso agli atti amministrativi, in Nuova Rassegna, 1989, pag. 353.
148
E. CARLONI, Nuove prospettive della trasparenza amministrativa: dall’accesso ai documenti alla disponibilità delle informazioni, op.cit.
149
G.ARENA, La trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti, op. cit., pag. 23 ss. Nello stesso senso e citati da Prof. Arena, R.VILLATA, La trasparenza dell’azione amministrativa, op. cit., pag. 529;
Poiché è evidente che tale potere si esercita soprattutto in ordine a quegli atti la cui funzione è proprio regolare la vita interna dell’amministrazione sia dal punto di vista organizzativo sia dal punto di vista dei rapporti tra gli uffici, come conseguenza di ciò si pone quindi l’esigenza di rendere conoscibili anche gli atti adottati nella fase preparatoria ed istruttoria del procedimento in cui vengono analizzate le diverse possibili soluzioni ad un problema, atti che hanno influito direttamente o meno in ordine all’adozione del provvedimento finale, che sono altro che gli atti interni150 .
Sulle base delle considerazioni appena fatte possiamo giungere alla conclusione che anche il principio di trasparenza porta in linea di massima a ritenere accessibili anche gli atti interni.